1 Inleidende opmerkingen
In een bundel die gaat over het fenomeen ‘kwetsbaarheid’ mag een bijdrage over het overheidsaansprakelijkheidsrecht niet ontbreken. Dit rechtsgebied kenmerkt zich door voor de gemiddelde burger onbegrijpelijke en van de realiteit losgezongen juridische constructies als de formele rechtskracht, het causaal verband bij verlengde besluitvorming en, in het nadeelcompensatierecht, risicoaanvaarding en het ‘normaal maatschappelijk risico’. In het ‘doolhof van de overheidsaansprakelijkheid’ – die vooral ziet op de bevoegdheid van de rechter – raken burgers minder vaak verdwaald, maar dat neemt niet weg dat op dit rechtsterrein nog altijd vooral superspecialisten zich het meest op hun gemak voelen. Zo bezien is dat geen ideale voedingsbodem voor sensitieve, ook voor kwetsbare burgers aanvaardbare en begrijpelijke uitkomsten van juridische geschillen.
Maar het beeld is de laatste jaren toch ook niet meer zo eenduidig. Zowel bij het herstel van de aardbevingsschade in Groningen door het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) als bij de toekenning van compensaties door de Uitvoeringsdienst Herstel Toeslagen (UHT) klinkt een steeds duidelijker roep aan de overheid om zich meer van haar menselijke kant te laten zien. Die roep kan niet los worden gezien van de structurele schending van het vertrouwen van grote groepen burgers in deze twee pijnlijke dossiers. In Groningen werd die veroorzaakt door het feit dat de Rijksoverheid jarenlang te weinig oog had voor de schade aan woningen, het trage herstel van schade overliet aan de partijdige exploitanten van de gasvelden en versterking van woningen niet van de grond kwam. In de kinderopvangtoeslagenaffaire was de bijdrage van de overheid aan het geschonden vertrouwen nog directer: de Belastingdienst/Toeslagen maakte immers de bewuste keuze om een rigide terugvorderingsbeleid te voeren en bracht daarmee grote groepen kwetsbare burgers in grote problemen. Signalen van deze problemen werden bewust genegeerd en kregen – uitzonderingen daargelaten – ook in de rechtspraak van de bestuursrechter pas vanaf 2019 aandacht.
In studies naar de afwikkeling van schade in het kader van grote hersteloperaties is de afgelopen jaren het perspectief van de burger bepaald niet onderbelicht gebleven.1 In deze bijdrage wil ik mij richten op de vergoeding van immateriële schade in het kader van het schadeherstel in Groningen. Een focus op immateriële schade ligt vanuit een perspectief van ‘kwetsbaarheid’ voor de hand; dit type vergoeding beoogt immers bij uitstek soelaas te bieden voor burgers die zware stress te verduren hebben en beoogt ernstig leed, verdriet, spanning en frustratie enigszins te compenseren. De oorzaak van dat leed kan liggen in herhaalde ervaringen met aardbevingen maar zoals zal blijken dragen ook andere factoren bij aan grote stress, prikkelbaarheid, slapeloze nachten en andere uitingen van groot geestelijk leed. In deze bijdrage richt ik mij vooral op de vraag hoe dit procedureleed (soms ‘gedoe’ of ‘procedurestress’ genoemd) leidt tot aantastingen van geestelijk welzijn en bezie ik hoe de bestaande wegen voor de vergoeding van immateriële schade met deze schadefactor rekening houden.
2 Aardbevingen in Groningen: een drama in drie bedrijven
Het is, alvorens dieper op de materie in te gaan, goed om in heel globale trekken een indruk te geven van het proces van schadeafhandeling en versterking vanaf 2012. De gedupeerden van de aardbevingsschade hebben in een relatief kort tijdsbestek van ruim twaalf jaar met drie fundamenteel verschillende wijzen van schadeafhandeling te maken gekregen. Vanaf 2015, drie jaar na de aardbeving bij Huizinge (van augustus 2012), werd het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) ingestelde Centrum Veilig Wonen verantwoordelijk voor het schadeafhandelingsproces. Daarnaast waren Arbiters Bodembeweging actief, die moesten zorgen voor een laagdrempelige afhandeling van geschillen tussen gedupeerden en de NAM/het CVW.2 De onbevredigend verlopende schadeafhandeling door deze instanties – en de moeilijke verhouding tussen de NAM en de arbiters – heeft er uiteindelijk toe geleid dat vanaf 2018 de schadeafhandeling onder ‘publieke regie’ is gebracht. Daartoe is een onafhankelijk bestuursorgaan, het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), opgericht dat de schade afhandelt in het procesrecht van het bestuursrecht, maar met toepassing van de civiele aansprakelijkheidsmaatstaven. Uit een evaluatie van de wet op grond waarvan het IMG zijn werk doet – de Tijdelijke Wet Groningen – bleek onder meer dat gedupeerden meer van de IMG verwachten dan het zuiver volgens de regels van het civiele aansprakelijkheidsrecht uitvoeren van de regeling voor vergoeding van mijnbouwschade. De vraag of het gaat om schade waarvoor de NAM aansprakelijk is, zou volgens veel bewoners niet leidend moeten zijn, nu het erom gaat dat de overheid – als verantwoordelijke voor de schadeafhandeling – burgers te hulp schiet en ook uitkeert als niet aan alle vereisten van het civiele recht is voldaan.3 Een ander groot probleem is het feit dat bij veel burgers tegelijkertijd een versterkingsopgave en een schadehersteltraject loopt, terwijl deze trajecten niet in één hand zijn gelegd. Op grond van de Tijdelijke Wet Groningen is de versterking een taak van ‘Onze Minister’ (de minister van EZK – MT), die deze taak heeft belegd bij de Nationaal Coördinator Groningen. De schadeafhandeling is in het bestuursrechtelijke traject belegd bij het IMG. Ook de professionals zelf ervaren een ‘institutioneel gefragmenteerde omgeving’, waarbij organisaties sterk afhankelijk van elkaar zijn om kwaliteit te leveren en voortgang te kunnen boeken. Daarbij is niet altijd sprake van goede afstemming maar veeleer van sterke verkokering. Ook in het kader van de versterkingsoperatie creëert de voortdurende verandering van regels nieuwe ongelijkheden, die voor professionals eveneens vaak lastig zijn om uit te leggen.4
De verschijning, ruim acht maanden later, van het rapport Groningers boven gas van de Parlementaire Enquêtecommissie aardgaswinning Groningen, bleek de opmaat naar het derde bedrijf, waarin het kabinet het voornemen heeft uitgesproken om te komen tot een wijze van schadeafhandeling en uitvoering van de versterking die ‘milder, makkelijker en menselijker’ is. Het rapport Nij begun geldt als startpunt van deze fase, waarin het IMG wat betreft de schadeafhandeling de omslag moet maken van een op civiele leest geschoeid proces naar een proces dat de burger en diens behoeften centraal stelt.5 Aan de contouren van dit regime wordt thans gewerkt, zodat de details daarvan nog onbesproken moeten blijven. Wat hiervan zij, reeds het enkele feit dat binnen een tijdsbestek van twaalf jaar drie verschillende rechtsregimes zijn toegepast, die op onderdelen niet alleen qua procedure maar ook qua uitkomst ook echt van elkaar verschillen, geeft een indruk van de aard van de problematiek. Zo complex is de problematiek dat de ongelijkheden in behandeling van gedupeerden in de loop der jaren zélf voorwerp is geweest van een adviesrapport, waarin wordt verkend hoe voor alle bewoners in het aardbevingsgebied tot gelijkwaardige uitkomsten kan worden gekomen.6
Waar totaalregie ontbreekt, ontbreekt ook een ‘knopendoorhakker’ die echt de voortgang in individuele dossiers kan bewaken.7 Burgers worden zo van het kastje naar de muur gestuurd of komen in een ‘wachtstand’ terecht. Dat is ook de indruk die men krijgt bij lezing van de verhalen op de website van het Instituut Mijnbouwschade Groningen.8 Het zijn verhalen over burgers die tot aan de rampspoed na de aardbeving in Huizinge uit 2012 (die veelal wordt gezien als het startpunt van de aardbevingsellende) monter en sterk in het leven stonden, maar die inmiddels zijn moegestreden en murw zijn geworden. Opvallend is hoe vaak daaruit naar voren komt dat het vooral het ‘gedoe’ met instanties de oorzaak blijkt van het geringe vertrouwen dat men heeft in de overheid. Zoals het verhaal van Jeanne Schoonhoven, die lang, te lang, moet wachten op een nieuwe woning (na sloop van de bestaande woning). Over Kaja van Grieken, die vanaf 2012 strijd voerde met de NAM en het Centrum Veilig Wonen en later hartkloppingen kreeg van de wijze waarop zij door het IMG werd bejegend. Over het echtpaar Cleveringa, dat ook ten onder ging aan het zich voortslepende proces van de toewijzing van een nieuwe woning. Een verhuizing naar een tijdelijk onderkomen loopt vertraging op, waardoor hij en zijn vrouw nog twee maanden tussen de verhuisdozen moeten leven. Koos: “Dat ging er bij ons echt niet in en toen knapte er wat. Mijn vrouw was ten einde raad, zij had voor de verhuizing vier weken vrij genomen van haar werk. Ik ben verder kerngezond, maar kreeg ineens hartkloppingen. Mensen om mij heen herkenden mij niet meer en dachten dat ik gek geworden was. Ik explodeerde en trad buiten mijzelf. Het was blijkbaar de druppel die de emmer deed overlopen.”
De human stories op de site van het IMG spreken dus boekdelen. Het zijn verhalen waarin personen die niet inherent kwetsbaar zijn maar door jarenlange aardbevingsellende prikkelbaar worden, stress krijgen, wier relaties op de klippen raken, die ontplooiingsmogelijkheden zien verdampen en zichzelf als mens soms niet meer herkennen. Het is een veel geuite veronderstelling dat het vertrouwen in de overheid vooral is geschonden door de grote winsten die de gaswinning de BV Nederland heeft opgeleverd, terwijl de lasten eenzijdig bij de Groningers kwamen te liggen. Dat beeld moet echter worden genuanceerd: inmiddels maken niet de aardbevingen, maar de instanties en het ‘gedoe’ dat veel burgers het vertrouwen in de overheid zijn verloren.
3 Bevindingen over ‘gedoe’: de rapporten van Gronings Perspectief
Het beeld dat uit de human stories naar voren komt wordt bevestigd door de rapporten van het Gronings Perspectief. Dit is een samenwerkingsverband tussen de Rijks Universiteit Groningen, de GGD Groningen en Sociaal Planbureau Groningen, die vanaf 2016 periodiek vragenlijsten stuurt naar gedupeerden om een ‘vinger aan de pols te houden’. Het onderzoek is sociaalwetenschappelijk en dus niet juridisch van aard maar biedt ook voor de jurist zeer relevante informatie. Het ‘gedoe’ met inspecties is een constante factor in de rapporten van Gronings Perspectief. Voor het onderwerp van deze bijdrage is vooral het rapport De psychosociale impact van schade en versterking interessant.9 In dit rapport wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘directe gevolgen’ van de gaswinning (het meemaken van een aardbeving, de schade aan een woning) en ‘indirecte gevolgen’, die zien op ‘oplossingen en procedures omtrent schade en versterking’. Ook in andere rapporten van Gronings Perspectief komt deze schadefactor prominent aan bod. Reeds in het eerste wetenschappelijke rapport uit 2016 geven respondenten aan dat de schadeprocedure, onder meer door onenigheid over schadetaxaties, stressvol kan zijn. Ook de bouwwerkzaamheden om de eigen woning, al is het maar voor korte tijd, te verlaten, blijken tot stress te leiden.10 Een tweede rapport brengt in kaart welke factoren met zich brengen dat onveiligheid wordt ervaren. Wat blijkt? Het gaat niet alleen om onzekerheid en zorgen over de toekomst, maar wederom ook om het gedoe rondom schadeprocedures. Veel mensen wijzen op de lange trajecten en procedures waarin ze verzeild raken, de onzekerheden die inspecties en procedures met zich brengen en aan de mate waarin deze het normale leven ontregelen.11 Het resultaat van het gepercipieerde ‘gedoe’ is ook, zo blijkt uit een later rapport, dat burgers schades niet melden, omdat zij opzien tegen de procedures die zij tegemoet zullen zien of omdat het gedoe niet opweegt tegen de ernst van de schade.12
Twee rapporten hebben specifiek betrekking op de vraag wat de impact is van langdurige schadetrajecten op de gezondheid: het Eindrapport Gronings Perspectief Fase 213 en De psychosociale impact van schade en versterking.14 Het eerste rapport laat een verband zien tussen slechtere gezondheid naarmate personen langer, en met meer schade afhandelende instanties te maken hebben. Het herhaald te maken krijgen met schades en daarmee met nieuwe procedures heeft aldus een significant effect op de gezondheid. De meest kwetsbare groep (mensen met meervoudige schades en inherente ervaring in schadeprocedures), zo concludeert het rapport, blijft aldus op achterstand ten opzichte van de groep die pas recent met schade te maken kreeg.15 Burgers blijken op verschillende manieren te reageren op de vruchteloze procedures. Er zijn burgers die redzaam zijn en hun leven niet laten overheersen door de problematiek (‘de redzamen’). De ‘verzetters’ komen in een ‘gevechtstand’, overtuigd als ze zijn dat de aanstichter van de problemen ook voor een rechtvaardige oplossing moet zorgen. Zij wisselen de periodes van ‘vechten’ af met periodes met een meer gelaten houding en kunnen aldus soms ook tot de ‘lijdzame wachters’ worden gerekend, bijvoorbeeld omdat beloftes van het met voorrang in behandeling nemen van hun schadedossier, niet gestand worden gedaan. ‘Vluchters’ maken – soms louter mentale – verhuisplannen of stoppen überhaupt met het melden van schade, omdat dit hen in staat stelt ‘afstand te kunnen nemen van het gedoe’ en zo voor meer rust zorgt.16 Onder alle respondenten blijkt het wantrouwen in instanties groot; geen van hen is positief over de snelheid van de schade- of herstelprocessen. Een van de vele droevig stemmende citaten: “Vertraging, wachten en uitzichtloosheid leiden tot teleurstelling, frustratie, verdriet en soms opvlammende woede. We zien doorgaans geen hevig lijden of diepe wanhoop: het is lijdzaam en verdrietig toezien als tijdens een jarenlange droogte.”17
Het rapport De psychosociale impact van schade en versterking geeft een nadere cijfermatige onderbouwing van het effect van een stroef lopende schadeafhandeling op de psyche van de gedupeerden. Het vat de bevindingen uit de eerste rapporten kort samen met de conclusie dat schadeherstel en versterkingsprocedures in zichzelf een stressor kunnen vormen voor bewoners. Vervolgens is gevraagd waarom gaswinning mensen kwetsbaar maakt. De factor die (onder 2.306 respondenten) het meeste (34%) wordt genoemd is ‘procedures/het systeem’, waarmee mensen doelen op alles wat samenhangt met de stroperige schadeafhandeling en de versterkingsoperatie: bureaucratie, het gevoel gemangeld te worden, de telkens veranderende spelregels, het gevoel niet opgewassen te zijn tegen instanties en het niet op instanties kunnen vertrouwen.18 De kwetsbaarheid van burgers wordt derhalve niet zozeer veroorzaakt door de directe gevolgen van gaswinning (het gevoel van onveiligheid van een woning door (herhaalde) aardbevingen) maar door de wijze waarop ‘instanties’ met indirecte gevolgen omgaan.19
De onderzoekers hebben vervolgens een poging gedaan om de indirecte gevolgen te kwantificeren. Zij hebben in dit kader onder meer de relatie tussen gezondheidsklachten en het fenomeen ‘schadeduur’ onderzocht, te weten de vraag hoe lang mensen met schade te maken hebben gehad. Dit blijkt een betere voorspeller van geestelijke gezondheid20 dan het puur hebben van schade alleen:
‘Bij stressgerelateerde gezondheidsklachten valt het effect van meervoudige schade weg en wordt het ‘overgenomen’ door het aantal jaar dat mensen schade hebben (gehad). Dit suggereert dat (…) het aantal jaren een betere voorspeller is van stressgerelateerde gezondheidsklachten dan hoeveelheid schade. Ook bij de maat voor geestelijke gezondheid zien we dat het aantal jaren een grotere rol speelt dan het aantal keren schade.’21
Waardoor zijn aardbevingsgedupeerden met andere woorden het kwetsbaarst? Door de lange duur van schadevergoedings- en versterkingsprocedures. Dit blijkt het grootste effect te hebben op hun geestelijke gezondheid, veel meer dan het aantal aardbevingen (‘meervoudige schades’). Ook hebben de onderzoeker bezien of het enkele risico om (geestelijk) in de knel te komen door ‘gedoe’ al een effect op gezondheid kan hebben, en ook dit bleek het geval: hoe meer indirecte risico’s mensen waarnemen, hoe slechter hun gezondheid.22
4 Vergoeding van immateriële schade
Benadering van Hof Arnhem-Leeuwarden en Hoge Raad
In hoeverre sluiten de juridische kaders voor vergoeding van immateriële schade aan bij bovengenoemde bevindingen? Zijn de door het Gronings Perspectief bevonden ‘stressfactoren’ ook juridisch relevant? Hiertoe is om te beginnen de prejudiciële beslissing van de Hoge Raad van belang, die invulling geeft aan de civiele aansprakelijkheidsregels bij de Groningse aardbevingsschade, en daarmee ook bepalend is voor de mogelijkheden om schade op de NAM te verhalen. De Hoge Raad stelt in het arrest voorop dat er geen aanleiding is om de situatie van de gedupeerde Groningers anders te behandelen dan andere gevallen van immateriële schade. De hoofdregel moet ook in Groningen zijn dat van een aantasting van een persoon op andere wijze in elk geval sprake is bij ‘geestelijk letsel’. Verder kunnen ook de aard en de ernst van de normschending en van de gevolgen daarvan voor de benadeelde, meebrengen dat van de in art. 6:106, onder b, BW bedoelde aantasting in zijn persoon op andere wijze sprake is.23 Om dat te kunnen aannemen volstaat niet, aldus de Raad, de enkele vaststelling dat de benadeelde woont in het gebied waar dikwijls aardbevingen worden gevoeld en schade wordt geleden, in combinatie met een persoonlijke verklaring van die benadeelde over zijn beleving van de invloed die de aardbevingen op hem hebben. Er moet meer aan de hand zijn. De Hoge Raad heeft echter oog voor een al te zeer op maat gesneden benadering. De opening die de Hoge Raad in dit verband biedt is dat ‘de in dit verband relevante nadelige gevolgen daarvan voor bewoners van een bepaald gebied boven het Groningenveld zo voor de hand liggen, dat een aantasting in de persoon kan worden aangenomen en dat de rechter daarbij aannemelijk kan achten dat de door deze aantasting in de persoon geleden schade voor deze bewoners ten minste een bepaald bedrag beloopt.’
Kortom, de ruimte voor een categorische benadering van het leerstuk van de immateriële schade is volgens de Hoge Raad beperkt, maar zij is er wel, waarbij de Hoge Raad met name denkt aan de bijzonder ernstige gevolgen ‘voor bewoners van een bepaald gebied’. In een noot merkte annotator Spier al op dat de Hoge Raad de feitenrechter veel vrijheid laat.24 Die vrijheid is benut door het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in een arrest van 17 december 2019.25 Het Hof vertrekt bij de beoordeling van het recht op immateriële schadevergoeding bij het al dan niet ondervinden van fysieke schade, omdat fysieke schade aan een woning een concrete aantasting van de woning is en daarmee ook van de persoonlijke levenssfeer van de bewoner. Van een dergelijke aantasting is, aldus het Hof, aannemelijk dat deze ‘in veel gevallen ook in zekere mate beangstigend is voor de bewoner en ook afbreuk doet aan diens gevoel van veiligheid in de woning’. Ook is uit onderzoek van Gronings Perspectief gebleken dat er een duidelijk verband is tussen ervaren hinder en stress-gerelateerde klachten enerzijds en fysieke schade aan de woning anderzijds, welk verband nog sterker is bij meervoudige fysieke schade. In die situatie brengen de aard (concrete en potentieel beangstigende aantasting van de persoonlijke levenssfeer) en de ernst (geen incident maar herhaling) van de gebeurtenis mee dat de nadelige gevolgen daarvan voldoende voor de hand liggen. Het Hof vervolgt dat in een situatie waarin een woning meer dan één keer fysieke schade heeft opgelopen, kan worden aangenomen dat de bewoners op andere wijze in hun persoon zijn aangetast en om die reden aanspraak kunnen maken op vergoeding van immateriële schade. Het Hof gaat in zulke gevallen uit van een recht op vergoeding van minimaal € 2500 – de optelsom van twee schades, die ieder voor zich recht geven op € 1250. Zijn er meer dan twee schades, dan bestaat een recht op wederom € 1250 per schadegeval. Een door de NAM ingesteld cassatieberoep tegen de benadering van het Hof heeft de Hoge Raad verworpen. Het ten minste tweemaal lijden van fysieke schade aan een woning is volgens de Hoge Raad ‘een relevant kenmerk’, aan de hand waarvan kon worden geoordeeld dat de relevant nadelige gevolgen van de onrechtmatige hinder en overlast zo voor de hand liggen dat een aantasting in de persoon kan worden aangenomen.26
Bekijken we deze benadering van het Hof en de Hoge Raad, dan wordt duidelijk dat het enkele ondervinden van stress door een langdurig proces van schadeafhandeling voor een beroep op immateriële schade kennelijk geen relevante factor is. Aan het fenomeen ‘schadeduur’ (de lengte van het proces van schadeafhandeling) kennen Hof en Hoge Raad geen relevantie toe, ook al was ook al in 2021 het nodige bekend over procedureleed als prominente stress-factor. Veeleer leggen Hof en Hoge Raad het accent op het hebben ondervonden van meervoudige fysieke schade. Vanuit het IMG is kritiek geuit op deze beperkte aanpak van het Hof,27 reden waarom het IMG zelf voor een andere benadering heeft gekozen. Daarop ga ik nu in.
Beoordelingskader immateriële schadevergoeding IMG
Bij het IMG is de totstandkoming van een regeling voor immateriële schade langs andere lijnen gelopen, al beoogt ook deze regeling niets meer te doen dan een praktisch hanteerbare invulling te geven aan art. 6:106 BW. De uitgangspunten van het Hof-arrest vond de kwartiermaker van het IMG, Bas Kortmann, echter ongeschikt, omdat het te sterk leunt op het al dan niet bestaan van meervoudige schade. Volgens Kortmann zijn ook andere omstandigheden van het geval bepalend. Ook een advies van de commissie-Verheij heeft het IMG niet overgenomen. De daarin bepleite systematiek zou te algemeen zijn om recht te doen aan de verscheidenheid aan schadegevallen.28
Het beoordelingskader van het IMG is te vinden in hoofdstuk 4 van de Procedure en Werkwijze IMG,29 met een toelichting elders op de website van het IMG.30 Het IMG blijkt voor de vraag of er sprake is van een persoonsaantasting te kijken naar een aantal ‘bouwstenen’. Ten eerste de locatie: hoe dichter bij de epicentra van de bevingen, hoe eerder wordt aangenomen dat iemand in zijn persoonlijke levenssfeer is aangetast door de bevingen. Ten tweede de veiligheid, waarbij moet worden gedacht aan burgers van wie is vastgesteld dat zij in een acuut onveilige situatie hebben verkeerd, of ten aanzien van wie een (altijd ingrijpend) sloop/nieuwbouw-besluit is genomen. Ten derde de omvang van de schade, een factor die het meest direct samenhangt met het door Hof en Hoge Raad genoemde criterium van de (meervoudige) fysieke schade: van personen met dergelijke schade staat vast dat zij zich psychisch minder gezond voelen dan mensen met enkelvoudige of geen schade. Uitgangspunt is dat hoe groter de schade was, hoe meer invloed dat had op het dagelijks leven. Ten slotte de factor ‘doorlooptijd’, die laat zien dat ook de wijze waarop de procedure is verlopen voor het IMG van belang is. Bij deze factor is de gedachte dat het soms erg lang heeft geduurd alvorens een beslissing is genomen, wat tot frustratie, teleurstelling, verdriet en woede kan hebben geleid. Ook wordt gewezen op het gevoel van onmacht door de afhankelijkheid van verschillende instanties. Als maatstaf voor deze schade is gekozen voor ‘doorlooptijd’: hoe langer de afhandeling van schade heeft geduurd, hoe groter de mogelijke invloed van deze bouwsteen op het dagelijks leven. Bij meerdere ontvangen schadevergoedingen is gekeken naar de totale doorlooptijd.
Na een toets aan de bouwstenen is het verder mogelijk om nog een persoonlijke impact analyse in te vullen. Hierin kan de gedupeerde kwijt hoe het persoonlijk met hem gaat en de wijze waarop de ingrijpende gebeurtenissen het dagelijks leven beïnvloeden. Het is niet verplicht om deze lijst in te vullen, omdat een toets aan de bouwstenen in beginsel volstaat voor de beoordeling van een aantasting in de persoon. Vermeldenswaard is tot slot dat de regeling inmiddels is aangevuld met bijzondere regimes voor kinderen en jongeren tot en met 17 jaar, jongvolwassenen (18 jaar en ouder) en huurders. Deze verloopt op onderdelen net anders; zo is voor huurders de factor ‘doorlooptijd’ niet relevant, kennelijk omdat de verhuurder verondersteld wordt de betreffende overlast te hebben ervaren.
De toets aan de bouwstenen en de persoonlijke impact analyse leidt uiteindelijk tot een besluit waarin de gedupeerde in een bepaalde klasse wordt ingedeeld: Categorie A (€ 0; geen persoonsaantasting), B (€ 1500, ‘persoonsaantasting’), C (€ 3000, ‘ernstige persoonsaantasting’) of D (€ 5000, ‘bijzonder ernstige persoonsaantasting’). De indeling in de klasse is afhankelijk van het aantal per bouwsteen toegekende punten, die per bouwsteen op 4 ligt.
5 Zijn de kwetsbaren geholpen met het IMG-regime voor immateriële schadevergoeding?
Het gaat het bestek van deze bijdrage te buiten om een uitvoerige en kritische bespreking van de regeling voor vergoeding van immateriële schade te geven. Vanuit het perspectief van deze bijdrage, te weten de alomtegenwoordigheid van procedurestress (‘gedoe’) bij de afwikkeling van aardbevingsschade, valt positief te oordelen over het feit dat deze factor expliciet in de bouwsteen ‘doorlooptijden’ aan bod komt, naast de factoren locatie, veiligheid en omvang van de schade. Op dit punt biedt de IMG-regeling een duidelijk voordeel boven de lijnen uit de civiele jurisprudentie. Ook de rechtbank Noord-Nederland heeft inmiddels geoordeeld dat het door het IMG gehanteerde puntensysteem passend is om in een groot aantal zaken de immateriële schade te beoordelen.31 Maar toch valt een aantal zaken op.
Ten eerste wordt de bouwsteen ‘doorlooptijden’ nogal overheidsvriendelijk ingevuld. Zo wordt een ‘lichte’ aanwijzing voor een aantasting in de persoon aangenomen bij een schadeduur tussen de 2 en 4 jaar. Duurt de afhandelingsduur tussen de 4 en 6 en tussen de 6 en 8 jaar dan worden daarin een ‘aanwijzing’ respectievelijk een ‘sterke aanwijzing’ voor een aantasting in de persoon gevonden. Alleen bij 8 jaar of meer is sprake van een ‘zeer sterke’ aanwijzing. Bij deze strenge invulling sluit aan de zin in de toelichting dat ‘aan de hand van deze bouwsteen wordt verondersteld dat een aanvrager overlast en hinder ervaart doordat hij lang tot soms (extreem) lang heeft moeten wachten op de afhandeling van de fysieke schade aan zijn woning(en).’ Maar is het extreem lang moeten wachten hier wel de juiste maatstaf? Zou niet van een persoon die tot vier jaar lang niet alleen fysieke schade maar ook binnen die periode permanent procedureleed ondervindt niet sneller kunnen worden aangenomen dat er een aanwijzing is voor een (‘gewone’) aantasting in de persoon? Hierbij moet worden bedacht dat het de overheid is geweest die instantie op instantie en regime op regime heeft gestapeld en daarmee hoofdverantwoordelijk is voor opgelopen vertragingen en daarmee gepaard gaan procedureleed.
Een ander kritiekpunt ziet op de wijze waarop de afhandelingsduur wordt berekend. Art. 4.6, derde lid, bepaalt daarover dat bij gegronde bezwaar- en (hoger)beroepsprocedures de termijnen waarbinnen de afhandeling heeft plaatsgevonden bij elkaar worden opgeteld om de totale afhandelingsduur van de schademelding te bepalen. Hieruit lijkt te volgen dat bij procedures die tot een ongegrond bezwaar of beroep leiden, de afhandelingsduur niet meetelt, althans niet bij de totale schadeduur wordt opgeteld, al is aannemelijk dat ook die procedures tot procedurestress zullen hebben geleid. Ik meen dat een ongegrond bezwaar of beroep niet in het nadeel van de gedupeerde zou moeten worden uitgelegd; dit is in elk geval niet een aan de aanvrager te wijten omstandigheid die om die reden redelijkerwijs voor zijn rekening dient te worden gelaten (vgl. art. 4.6, vierde lid Procedure en Werkwijze). Juist vanwege de telkens veranderende beoordelingskaders ligt het zelfs voor de hand dat – kennelijk nog niet moegestreden – gedupeerden soms hebben geprobeerd in bezwaar of (hoger) beroep succes te behalen. De uitkomst van die procedure zou daarbij mijns inziens geen verschil moeten maken.32
Een derde kritiekpunt ziet op de hoogte van de vergoedingen voor immateriële schade. Deze loopt zoals gesteld op van € 0 (geen persoonsaantasting), € 1500 (persoonsaantasting), € 3000 (ernstige persoonsaantasting) tot € 5000 (zeer ernstige persoonsaantasting). Deze vergoedingen mogen gerust karig genoemd worden. Dit is een punt waarvan het IMG zich overigens maar al te bewust is, getuige de opmerking in de toelichting op de Procedure en Werkwijze dat de bedragen voor immateriële vergoedingen in Nederland in het algemeen laag zijn. Toch zullen gedupeerden bij wie sprake is van langdurig procedureleed wel twee keer met de ogen zullen knipperen bij de zuinige invulling van deze regeling voor vergoeding van immateriële schade. Een intern rechtsvergelijkend punt kan daarbij overigens ook behulpzaam zijn: bij de regeling voor vergoeding van schade door overschrijding van de redelijke termijn (ORT) geldt als vuistregel een vergoeding van € 500 per half jaar. De context is daar een andere, aangezien het gaat om de overschrijding in de contentieuze fase, terwijl het procedureleed in Groningen met name plaatsvindt in de fase van de primaire besluitvorming. Dat neemt niet weg dat er, gelet op de conclusies uit paragraaf 2, wat voor valt te zeggen om voor de gedupeerden met aantoonbare procedurestress – die voor de ORT-slachtoffers slechts wordt verondersteld – op zijn minst voor een gelijke behandeling te kiezen. Zou de compensatie ook in Groningen € 500 per half jaar schadeduur zijn, dan kom je al uit op € 1000 per jaar en dus op hogere bedragen dan waarop de gedupeerden nu recht hebben.
De genoemde kritiek doet niet af aan het feit dat de benadering van het IMG vanuit het oogpunt van de strikte civiele aansprakelijkheid niet bevreemdt. Maar daar zit voor veel Groningers ook het probleem: zij bepleiten een ruimhartiger benadering van het schadeherstel. Zeker het regime van de vergoeding van immateriële schade zou zich daarvoor goed lenen. Een nieuwe benadering is zoals gesteld inmiddels aangekondigd. Naar aanleiding van het rapport Nij begun heeft het kabinet het voornemen geuit om precisie en rechtmatigheid niet langer te laten prevaleren; vertrouwen en ruimhartigheid is het nieuwe devies van het kabinet. Het maken van een einde aan het procedureleed word daarbij ook expliciet benoemd: er zouden geen belastende procedures, onnodige controles, en eindeloze discussies over causaliteit moeten zijn en er zou echt aandacht moeten zijn voor de negatieve gezondheidsgevolgen en de psychosociale schade die de gaswinning heeft veroorzaakt.33 Op het moment dat deze bijdrage werd afgerond waren de contouren van dit nieuwe beleid helaas nog niet bekend, maar het lijkt erop dat een koerswijziging aanstaande is.
6 Afronding
In deze bijdrage heb ik ingezoomd op een in het algemene overheidsaansprakelijkheidsrecht onderbelicht gebleven onderwerp, namelijk het leed dat burgers ondervinden door eindeloze processen van schadeafhandeling. De daarvoor geboden remedy in de vorm van een vergoeding voor immateriële schade kan wat mij betreft de toets der kritiek mondjesmaat doorstaan. In de civiele jurisprudentie is voor procedurestress geen expliciete plek ingeruimd. In het – inmiddels door de rechtbank Noord-Nederland rechtmatig geachte – beleid van het IMG is dat wél het geval maar ook deze regeling kan op onderdelen worden bekritiseerd. Het is nu afwachten wat de nieuwe Procedure en Werkwijze de gedupeerden gaat brengen; een vierde bedrijf in dit aardbevingsdrama kan de overheid zich in elk geval niet permitteren.
Ik heb in dit stuk ingezoomd op het Groningse gaswinningsdossier. Onderzoek bij andere hersteltrajecten laat echter zien dat ook daar complexe schadetrajecten een grote stressfactor zijn. Zo heeft de Nationale ombudsman geobserveerd dat het voor gedupeerden snel te ingewikkeld wordt als zij eenmaal in een traject van schadeafhandeling zitten. Met name het tijdens het spel wijzigen van de regels voedt wantrouwen. Hersteltrajecten die duidelijk en simpel zijn ingericht en waarbinnen de schade snel wordt afgewikkeld scoren dan ook hoog.34 Vanzelfsprekend past hierbij de grote kanttekening dat de complexiteit van de Groningse hersteloperatie – geen eenmalige schadeoorzaak, wettelijke regeling van (primaire) aansprakelijkheid van de exploitant, een lange tijd ontbrekend vastomlijnd beoordelingskader, uitzonderlijk hoge aantallen gedupeerden, tal van schadesoorten, grote verschillen in ervaren schades, extreem politieke gevoeligheid – het nog niet eenvoudig maakt om dit doel te bereiken. Met name bij het UHT, waarin nog altijd strikt wordt gefocust op aansprakelijkheid op basis van het civiele recht, ligt het risico op de loer dat vergelijkbare fouten als in Groningen worden gemaakt. Beter zou het zijn als onderdelen van Nij begun ook voor andere hersteloperaties met zich brengen dat tijdig de juiste koers wordt gekozen.
Concurrerende belangen
De auteur heeft geen concurrerende belangen te verklaren.
Auteurs-Affiliaties
Prof. Michiel K. G. Tjepkema orcid.org/0009-0003-6029-2455
Hoogleraar overheidsaansprakelijkheid en mijnbouwschade, Open Universiteit, NL; hoogleraar bestuursrecht, Radboud Universiteit Nijmegen, NL
1 Introductory Remarks
In a collection that deals with the phenomenon of ‘vulnerability’, a contribution on government liability law should not be missing. This legal field is characterized by concepts that are legally complex and are detached from reality, such as formal force of law (formele rechtskracht), causal connection in extended decision-making, and, in the compensation for damages law, risk acceptance and ‘normal societal risk’. In the ‘maze of government liability’ – which mainly concerns the jurisdiction of the court – citizens these days get lost less often than before, but still only super specialists feel most comfortable in this legal field. From this perspective, it is not an ideal breeding ground for sensitive, acceptable, and understandable outcomes of legal disputes, especially for vulnerable citizens.
But this image has also become less clear in recent years. Both in the repair of earthquake damage in Groningen by the Institute for Mining Damage Groningen (Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG)) and in the granting of compensations by the Implementation Service for Recovery Allowances (Uitvoeringsdienst Herstel Toeslagen (UHT)), there is an increasingly clear call to the government to show more of its human side. This call cannot be seen separately from the structural breach of trust by large groups of citizens in these two painful cases. In Groningen, this breach of trust was caused by the fact that the central government had insufficient regard for the damage to homes, left the slow repair of damage to the biased operators of the gas fields, and failed to initiate reinforcement of homes. In the childcare allowance affair, the government’s contribution (Belastingdienst/Toeslagen) to the breached trust was even more direct: the Tax and Customs Administration/Allowances deliberately chose to pursue a rigid recovery policy, thereby causing significant problems for vulnerable groups of citizens. Signs of these problems were deliberately ignored and only received attention in administrative court rulings from 2019 onwards, with exceptions.1
In studies on the settlement of damages in the context of large-scale restoration operations, the perspective of the citizen has certainly not been overlooked in recent years. In this contribution, I want to focus on the compensation for non-material damage in the context of the compensation of damage due to the Groningen earthquakes. A focus on non-material damage is logical from a perspective of ‘vulnerability’, since this type of compensation aims to provide relief for citizens who have endured severe stress and aims to somewhat compensate for serious suffering, grief, tension, and frustration. The cause of this suffering can be attributed to repeated experiences with earthquakes, but as will become apparent, other factors also contribute to significant stress, irritability, sleepless nights, and other manifestations of great mental suffering. In this contribution, I mainly focus on the question of how this procedural suffering (sometimes referred to as ‘procedural stress’) leads to impairments of mental well-being, and I examine how the existing avenues for compensation for non-material damage take this factor into account.
2 Earthquakes in Groningen: a Drama in Three Acts
Before delving deeper into the matter, it is good to provide a general overview of the process of damage claims processing and the reinforcement of houses since 2012. The victims of earthquake damage have had to deal with three fundamentally different methods of damage claims processing in a relatively short period of just over twelve years. From 2015, three years after the earthquake in Huizinge (in August 2012), the Center for Safe Living (Centrum Veilig Wonen (CVW)), established by the Dutch Petroleum Company (Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM)), became responsible for the damage claims process. The NAM was also the principal operator of the gas field. In addition, the Arbiters for Ground Movement (Arbiters Bodembeweging) were active, tasked with ensuring a low-threshold resolution of disputes between victims and the NAM/the CVW.2 The unsatisfactory progress of damage claims processing by these entities – and the difficult relationship between the NAM and the arbiters – ultimately led to the transfer of damage claims processing to ‘public management’ from 2018 onwards. For this purpose, an independent governing body, the Groningen Mining Damage Institute (Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG)), was established to handle damage claims within the administrative law procedures, but with the application of civil liability standards. An evaluation of the law under which the IMG operates – the Temporary Groningen Act – revealed, among other things, that victims expect more from the IMG than the strict execution of the compensation scheme for mining-related damage according to the rules of civil liability law. According to many residents, the question of whether the NAM is liable for the damage should not be the determining factor, as the main concern is that the government – as the party responsible for damage claims processing – comes to the aid of citizens and provides compensation even if not all requirements of civil law are met.3 Another major problem is the fact that many citizens are simultaneously undergoing a reinforcement process and a damage restoration trajectory, while these processes are not coordinated. Under the Temporary Groningen Act, reinforcement is the responsibility of the Minister of Economic Affairs and Climate, who has delegated this task to the National Coordinator Groningen. Damage claims processing is assigned to the IMG within the administrative law trajectory. The professionals themselves also experience an ‘institutionally fragmented environment’, where organizations are highly dependent on each other to deliver quality and make progress. This often leads to a lack of coordination and rather strong compartmentalization. The continuous changes in regulations within the context of the reinforcement operation also create new inequalities, which professionals often find challenging to explain.4
The appearance, over eight months later, of the report “Groningers above gas” (Groningers boven gas) by the Parliamentary Inquiry Committee on Gas Extraction in Groningen, turned out to be the prelude to the third act, in which the government expressed its intention to establish a method of damage claims processing and implementation of reinforcement that is ‘milder, easier, and more humane’. The Nij Begun (‘New Beginning’ in Groningen dialect) report is considered the starting point of this phase, in which the IMG must transition from a civil law-based process to a process that puts the citizen and their needs at the center, with regard to damage claims processing.5 The contours of this regime are currently being worked on, so the details of it still need to be discussed. Be that as it may, the mere fact that three different legal regimes have been applied within a span of twelve years, which not only differ in terms of procedure but also in terms of outcome, gives an impression of the nature of the problem. The problem is so complex that the inequalities in the treatment of victims have themselves been the subject of an advisory report, exploring how equal outcomes can be achieved for all residents in the earthquake-prone area.6
Where there is a lack of total control, there is also a lack of a ‘decision-maker’ who can truly monitor the progress in individual cases.7 Citizens are thus being sent from pillar to post or end up in a ‘waiting mode’. That is also the impression one gets when reading the stories on the website of the IMG.8 These are stories about citizens who, until the disaster after the earthquake in Huizinge in 2012 (which is often seen as the starting point of the earthquake misery), were cheerful and strong in life, but who have now become exhausted and worn out. It is striking how often it becomes clear from these stories that it is mainly the ‘hassle’ with authorities that is the cause of the limited trust people have in the government. Like the story of Jeanne Schoonhoven, who has had to wait too long a time for a new home after the demolition of the existing home. About one Kaja van Grieken, who has been fighting with the NAM and the CVW since 2012 and later developed heart palpitations due to the way she was treated by the IMG. Or about the Cleveringa couple, who also succumbed to the protracted process of allocating a new home. A move to a temporary accommodation is delayed, causing him and his wife to live among moving boxes for another two months. Koos: ‘We just couldn’t accept that, and then something snapped. My wife was at her wit’s end, she had taken four weeks off work for the move. I am otherwise perfectly healthy, but suddenly started experiencing heart palpitations. People around me didn’t recognize me anymore and thought I had gone crazy. I exploded and lost control. Apparently, it was the last straw that broke the camel’s back.’
The human stories on the website of the IMG speak volumes. These are stories in which individuals who are not inherently vulnerable become irritable due to years of earthquake misery, experience stress, see their relationships fall apart, witness their opportunities for personal growth disappear, and sometimes no longer recognize themselves as human beings. It is a commonly held assumption that trust in the government has been primarily damaged by the enormous profits that gas extraction has brought to the Netherlands, while the burdens fell solely on the people of Groningen. However, this perception needs to be nuanced: the institutions and the bureaucratic hassles have caused many citizens to lose trust in the government, rather than the earthquakes themselves.
3 Findings on ‘hassles’: the reports of Gronings Perspectief
The image that emerges from the human stories is confirmed by the reports of Gronings Perspectief. This is a collaboration between the University of Groningen, the Public Health Service (GGD) Groningen, and the Social Planning Agency (Sociaal Planbureau) Groningen, which has been sending questionnaires to victims since 2016 to ‘keep a finger on the pulse’. The research is social-scientific and therefore not of a legal nature, but it also provides highly relevant information for legal professionals. The ‘hassles’ with inspections are a constant factor in the reports of Gronings Perspectief. For the subject of this contribution, the report The psychosocial impact of damage and reinforcement is particularly interesting.9 This report makes a distinction between ‘direct consequences’ of gas extraction (experiencing an earthquake, damage to a home) and ‘indirect consequences’, which relate to ‘solutions and procedures regarding damage and reinforcement’. This factor of damage is also prominently addressed in other reports of Gronings Perspectief. Already in the first scientific report from 2016, respondents indicate that the damage procedure, including disagreements about damage assessments, can be stressful. Even the construction work to temporarily vacate one’s own home, even if only for a short time, leads to stress.10 A second report maps out the factors that contribute to a sense of insecurity. It appears that this arises from uncertainty and concerns about the future, but once again also about the hassles surrounding damage procedures. Many people point to the long processes and procedures they get caught up in, the uncertainties that inspections and procedures bring, and the extent to which they disrupt normal life.11 The result of the perceived ‘hassles’ is also, as later report shows, that citizens do not report damages because they dread the procedures they will face or because the hassles do not outweigh the severity of the damage.12
Two reports specifically address the question of the impact of prolonged damage processes on health: the Final Report Gronings Perspectief Phase 2 (Eindrapport Gronings Perspectief Fase 2)13 and The Psychosocial Impact of Damage and Reinforcement (De psychosociale impact van schade en versterking).14 The first report shows a correlation between poorer health and dealing with more claims processing agencies for a longer period of time. Repeated exposure to damages and the accompanying procedures has a significant effect on health. According to the report, the most vulnerable group (people with multiple damages and experience in claims procedures) remains at a disadvantage compared to those who have only recently experienced damage.15 Citizens react to futile procedures in different ways. There are citizens who are self-reliant and do not let their lives be dominated by the issues (‘the resilient’). The ‘resisters’ enter a ‘fighting mode’, convinced that the instigator of the problems should also provide a fair solution. They alternate between periods of ‘fighting’ and periods of resignation, and can sometimes also be classified as ‘passive observers’, for example, because promises of prioritizing their damage dossier are not kept. ‘Escapers’ make – sometimes purely mental – relocation plans or stop reporting damage altogether, as this allows them to ‘distance themselves from the hassle’ and find more peace.16 Among all respondents, there is a great distrust of agencies; none of them are positive about the speed of the damage or restoration processes. One of the many disheartening quotes: ‘Delays, waiting, and hopelessness lead to disappointment, frustration, sadness, and sometimes erupting anger. We generally do not see intense suffering or deep despair: it is a passive and sad observation during years of drought.’17
The report “The psychosocial impact of damage and reinforcement” (De psychosociale impact van schade en versterking) provides further numerical substantiation of the effect of a cumbersome damage claims processing on the psyche of the victims. It briefly summarizes the findings from the initial reports, concluding that damage repair and reinforcement procedures themselves can be a stressor for residents. Next, the question was asked why gas extraction makes people vulnerable. The factor that is mentioned the most (34%) by respondents (out of 2,306) is ‘procedures/the system’, referring to everything related to the sluggish damage claims processing and reinforcement operation: bureaucracy, feeling mistreated, constantly changing rules, feeling powerless against authorities, and lack of trust in authorities.18 Therefore, the vulnerability of citizens is not primarily caused by the direct consequences of gas extraction (the feeling of insecurity due to repeated earthquakes), but by the way authorities handle indirect consequences.19
The researchers then attempted to quantify the indirect consequences. In this context, they examined the relationship between health complaints and the phenomenon of ‘duration of damage’, namely how long people have been dealing with damage. This proves to be a better predictor of mental health than simply having damage alone.20
‘In stress-related health complaints, the effect of multiple damage disappears and is ‘replaced’ by the number of years people have (had) damage. This suggests that (…) the number of years is a better predictor of stress-related health complaints than the amount of damage. We also see that the number of years plays a larger role in the measure of mental health than the number of times damage occurs.’21
So, what makes earthquake victims the most vulnerable? It appears that vulnerability is especially due to the lengthy duration of compensation and reinforcement procedures. This has been found to have the greatest impact on their mental health, much more than the number of earthquakes (‘multiple damages’). The researchers also examined whether the mere risk of experiencing mental distress due to ‘hassles’ can have an effect on health, and it was found that this is indeed the case: the more indirect risks people perceive, the worse their health.22
4 Compensation for non-material damage
Approach of the Arnhem-Leeuwarden Court of Appeal and the Supreme Court
To what extent do the legal frameworks for compensation of non-material damage align with the aforementioned findings? Are the ‘stress factors’ identified by the Gronings Perspectief also legally relevant? To begin with, the preliminary decision of the Supreme Court is important, as it provides guidance on the civil liability rules for Groningen earthquake damage, and thus also determines the possibilities for recovering damages from the NAM. The Supreme Court states in its ruling that there is no reason to treat the situation of affected Groningers differently from other cases of non-material damage. The general rule in Groningen should also be that there is at least an infringement on a person’s well-being in the case of ‘mental harm’. Furthermore, the nature and severity of the breach of norms and its consequences for the injured party may also indicate that there is an infringement on a person’s well-being in another way, as referred to in Article 6:106, subsection b, of the Dutch Civil Code.23 However, according to the Court, it is not sufficient to establish this solely based on the fact that the injured party resides in an area where earthquakes are frequently felt and damage is incurred, combined with a personal statement from the injured party about their experience of the impact of the earthquakes on them. There must be more to it. However, the Supreme Court is also mindful of an overly tailored approach. The opening provided by the Supreme Court in this regard is that ‘the adverse consequences thereof for residents of a specific area above the Groningen field are so obvious that an infringement on a person’s well-being can be assumed, and the court can reasonably believe that the damages suffered as a result of this infringement amount to at least a certain amount for these residents.’
In short, according to the Supreme Court, there is limited room for a categorical approach to the doctrine of non-pecuniary damage, but it does exist, with the Supreme Court specifically referring to the particularly serious consequences ‘for residents of a certain area’. In a note, annotator Spier already pointed out that the Supreme Court gives the trial judge a lot of freedom.24 This freedom has been utilized by the Arnhem-Leeuwarden Court of Appeal in a judgment of December 17, 2019.25 The Court of Appeal starts its assessment of the right to non-pecuniary damages with whether or not physical damage has been suffered, because physical damage to a home is a concrete infringement of the home and therefore also of the resident’s personal sphere. According to the Court of Appeal, it is plausible that such an infringement ‘in many cases also causes a certain degree of fear for the resident and undermines their sense of security in the home’. Research by Gronings Perspectief has also shown a clear correlation between experienced nuisance and stress-related complaints on the one hand, and physical damage to the home on the other hand, which is even stronger in the case of multiple physical damage. In such a situation, the nature (concrete and potentially frightening infringement of the personal sphere) and the severity (not an isolated incident but a repetition) of the event mean that the adverse consequences are sufficiently foreseeable. The Court of Appeal continues that in a situation where a home has suffered physical damage more than once, it can be assumed that the residents have been affected in their person in a different way and for that reason can claim compensation for non-pecuniary damage. In such cases, the Court of Appeal assumes a right to compensation of at least € 2500- the sum of two damages, each of which entitles the claimant to € 1250. If there are more than two damages, there is again a right to € 1250 per damage event. An appeal in cassation filed by the NAM against the approach of the Court of Appeal was rejected by the Supreme Court. Suffering physical damage to a home at least twice is, according to the Supreme Court, ‘a relevant characteristic’, based on which it could be determined that the relevant adverse consequences of the unlawful nuisance and disturbance are so foreseeable that an infringement of the person can be assumed.26
Looking at this approach by the Court of Appeal and the Supreme Court, it becomes clear that simply experiencing stress due to a lengthy damage claims process is apparently not a relevant factor for claiming non-material damage. The concept of ‘duration of damage’ (the length of the damage claims process) is not considered relevant by both courts, even though in 2021 there was already considerable knowledge about procedural suffering as a prominent stress factor. Rather, the courts emphasize the experience of multiple physical damage. The IMG has criticized this limited approach by the Court, which is why the IMG has chosen a different approach itself, which I will now elaborate on.27
Assessment Framework for Non-material Damage Compensation by IMG
At the IMG, the establishment of a non-material damage compensation scheme has followed a different path, although this scheme also aims to provide a practical implementation of Article 6:106 of the Dutch Civil Code. However, the quarter master of IMG, Bas Kortmann, found the principles of the Court of Appeals ruling unsuitable because it heavily relies on the existence of multiple damages. According to Kortmann, other circumstances of the case are also decisive. Another report, written by the Verheij Committee, was also not adopted by IMG. Its systematics would be too general to do justice to the variety of damage cases.28
The assessment framework of the IMG can be found in chapter 4 of the Procedure and Methodology of the IMG,29 with further explanation available on the IMG website.30 The IMG examines a number of ‘building blocks’ to determine whether there has been a violation of personal integrity. Firstly, the location: the closer to the epicenters of the earthquakes, the more likely it is assumed that someone’s personal sphere has been affected by the earthquakes. Secondly: safety, which includes citizens who have been determined to be in an immediately unsafe situation, or those for whom a (significant) demolition/reconstruction decision has been made. Thirdly, the extent of the damage, a factor that is most directly related to the criterion of (multiple) physical damage mentioned by the Court of Appeal and the Supreme Court: individuals with such damage are known to feel less mentally healthy than those with singular or no damage. The starting point is that the greater the damage, the more impact it has on daily life. Finally, the ‘duration’ factor, which demonstrates that the manner in which the procedure was conducted by the IMG is also important. This factor considers the idea that sometimes it took a very long time before a decision was made, which could have led to frustration, disappointment, sadness, and anger. It also highlights the feeling of powerlessness due to dependence on various agencies. The chosen measure for this harm is ‘duration’: the longer the processing of the damage claims took, the greater the potential impact of this building block on daily life. In cases of multiple compensation received, the total duration was taken into account.
After an assessment of the building blocks, it is also possible to complete a personal impact analysis. In this, the affected party can express how they are personally doing and how the significant events are affecting their daily life. It is not mandatory to complete this list, as an assessment of the building blocks is generally sufficient for evaluating a personal infringement. It is worth mentioning that the regulation has been supplemented with special regimes for children and young people up to the age of 17, young adults (18 years and older), and tenants. This differs in some aspects; for example, the ‘processing time‘ factor is not relevant for tenants, presumably because the landlord is assumed to have experienced the relevant inconvenience.
The assessment of the building blocks and the personal impact analysis ultimately leads to a decision in which the affected party is classified into a certain category: Category A (€ 0; ‘no personal harm’), B (€ 1500; ‘personal harm’), C (€ 3000; ‘serious personal harm’), or D (€ 5000; ‘particularly serious personal harm’). The classification into the category depends on the number of points assigned per building block, which is set at 4 points per building block.
5 Are the vulnerable individuals helped by the IMG regime for non-material damages compensation?
It is beyond the scope of this contribution to provide a detailed and critical discussion of the regulation for compensation of non-material damages. From the perspective of this contribution, namely the omnipresence of procedural stress (‘hassles’) in the settlement of earthquake damage, a positive judgment can be made about the fact that this factor is explicitly addressed in the building block ‘processing times’, alongside the factors of location, safety, and extent of the damage. In this regard, the IMG regulation offers a clear advantage over the lines of civil case law. The District Court of Northern Netherlands has also ruled that the point system used by the IMG is suitable for assessing non-material damages in a large number of cases.31 However, a number of issues are still noteworthy.
First of all, the building block ‘processing times’ is filled in quite favorably for the government. For instance, a ‘minor’ indication of harm to a person is assumed for a duration of damage between 2 and 4 years. If the processing time lasts between 4 and 6 years, or between 6 and 8 years, it is considered respectively as an ‘indication’ or a ‘strong indication’ of harm to a person. Only when it lasts 8 years or more, it is considered a ‘very strong’ indication. This strict interpretation aligns with the statement in the explanation that ‘based on this building block, it is assumed that an applicant experiences inconvenience and nuisance because they have had to wait a long time, sometimes extremely long, for the processing of physical damage to their property/properties.’ But is waiting for an extremely long time the correct benchmark here? Shouldn’t it be possible to assume more quickly that there is an indication of ‘ordinary’ harm to a person for someone who not only experiences physical damage for up to four years, but also experiences procedural suffering within that period? It should be noted that it is the government that has piled up institution after institution and regime after regime, and is therefore primarily responsible for the delays incurred and the accompanying procedural suffering.
Another criticism concerns the way in which the processing time is calculated. Article 4.6, paragraph 3, determines that in case of valid objection and (higher) appeal procedures, the timeframes in which the processing took place are added together to determine the total processing time of the damage report. From this, it seems to follow that in procedures that result in an invalid objection or appeal, the processing time is not taken into account, or at least not added to the total duration of the damage. However, it is likely that these procedures also caused stress for the claimant. I believe that an invalid objection or appeal should not be interpreted to the disadvantage of the affected party; this is not a circumstance attributable to the applicant that should reasonably be borne by them (cf. Article 4.6, paragraph 4 Procedure and Method). Especially due to the constantly changing assessment frameworks, it is even logical that – apparently not yet exhausted – affected parties sometimes attempted to achieve success through objection or (higher) appeal. In my opinion, the outcome of that procedure should not make a difference.32
A third point of criticism concerns the amount of compensation for non-material damage. As stated, this ranges from € 0 (no personal harm), € 1500 (personal harm), € 3000 (serious personal harm) to € 5000 (very serious personal harm). These compensations can be considered meager. This is a point of which the IMG is all too aware, as evidenced by the remark in the explanation of the Procedure and Method that the amounts for non-material compensations in the Netherlands are generally low. However, victims who have experienced prolonged procedural suffering will undoubtedly be taken aback by the frugal implementation of this compensation scheme for non-material damage. An internal comparative legal point can also be helpful in this regard: the rule of thumb for compensation for exceeding the reasonable time of art. 6 ECHR (redelijke termijn) is € 500 per six months. The context is different here, as it concerns the exceeding of the reasonable term in the contentious phase, while the procedural suffering in Groningen mainly takes place in the phase of primary decision-making. However, considering the conclusions from paragraph 2, it can be argued that for victims with demonstrable procedural stress – which is only presumed for art. 6 ECHR-victims – at the very least equal treatment should be chosen. If the compensation in Groningen were also € 500 per half year of damage duration, you would already end up with € 1000 per year and thus higher amounts than the victims are currently entitled to.
The mentioned criticism does not detract from the fact that the approach of the IMG does not seem strange from the perspective of strict civil liability. But that is also where the problem lies for many residents of Groningen: they advocate for a more generous approach to damage restoration. Meanwhile, a more generous approach seems to follow from the fact that material damages are easily granted. For example, up to an amount of an assessed damage of € 60.000, the causal link does not have to be established. This approach also has an effect on the granting of damages for non-material damages, since a ‘very strong’ indication of personal harm is assumed when the sum of material damages is € 45.000 or more. Through this route, many claimants will receive the highest possible amount of non-material damages.
Still, a new approach has been announced, as stated. Following the Nij begun-report, the government has expressed its intention to no longer prioritize precision and legality; trust and generosity are the new motto of the government. Putting an end to procedural suffering is explicitly mentioned: there should be no burdensome procedures, unnecessary checks, and endless discussions about causality, and there should be genuine attention to the negative health effects and psychosocial damage caused by gas extraction. At the time this contribution was completed, the contours of this new policy were unfortunately not yet known, but it seems that a change in direction is imminent.33
6 In conclusion
In this contribution, I have focused on a subject that has been overlooked in general government liability law, namely the suffering that citizens experience due to endless damage claims processing. The remedy provided for this in the form of compensation for non-material damage by the civil courts, in my opinion, can only withstand limited criticism. Civil case law does not explicitly address procedure-related stress. In the policy of the IMG, which has now been deemed lawful by the District Court of Northern Netherlands, this is the case. Although this regulation can be criticized in certain aspects, it seems that many claimants will currently receive the highest possible amount of non-material damages. Now we have to wait and see what the new Procedure and Methodology will bring for the affected parties; the government cannot afford to have a fourth company in this earthquake drama, that’s for sure.
In this article, I have zoomed in on the Groningen gas extraction dossier. Research on other restoration projects, however, shows that complex damage processes also cause significant stress. The National Ombudsman has observed that affected parties quickly find the process of damage claims handling too complicated once they are involved. Changing the rules during the game, in particular, fuels distrust. Restoration projects that are clearly and simply organized, and where damage is quickly settled, receive high ratings.34 Of course, it should be noted that the complexity of the Groningen restoration operation – not being a one-time cause of damage, the legal regulation of (primary) liability of the operator, the long absence of a well-defined assessment framework, exceptionally high numbers of affected parties, various types of damage, significant differences in experienced damages, and extreme political sensitivity – makes it challenging to achieve this goal. Especially in the case of the UHT, where the focus is still strictly on liability based on civil law, there is a risk of making similar mistakes as in Groningen. It would be better if elements of Nij begun also lead to the timely selection of the right course of action for other restoration operations.
Notes
[1] Zie onder veel meer Karlijn van Doorn, ‘De mensen achter de grote getallen: Een empirisch-juridisch onderzoek naar de belangen van benadeelden in situaties van massaschade’ (PhD thesis, Tilburg University 2024); Rianka Rijnhout, Carlijn van Helmond, en David Schelfhout, ‘Compensatie “verzekerd” bij rampschade: het perspectief van gedupeerden’, (2023) 31 AV&S 172.
[2] Zie Rapport parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen, Groningers boven gas (Tweede Kamer, 24 februari 2023).
[3] Daan Boot en anderen, ‘Evaluatie Tijdelijke wet Groningen’ (2022) Andersson Elffers Felix en Universiteit Utrecht <https://www.aef.nl/storage/files/Eindrapport-evaluatie-TwG-d.d.-1-september-2022.pdf> geraadpleegd op: 15 mei 2024, 3–5; Kamerbrief van Staatssecretaris Vijlbrief en minister-president Rutte sturen de Tweede Kamer over Nij begun: op weg naar erkenning, herstel en perspectief (25 April 2023) <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/04/25/nij-begun-op-weg-naar-erkenning-herstel-en-perspectief> geraadpleegd op: 17 May 2024, 7–8.
[4] Katherine Stroebe en anderen, ‘Professionals over de versterkingsoperatie: Verloop en impact op bewoners en gemeenschappen’ (2020) Rijks Universiteit Groningen <https://www.groningsperspectief.nl/wp-content/uploads/2020/12/Professionals-over-de-versterkingsoperatie-december-2020.pdf> geraadpleegd op: 15 mei 2024, 304.
[5] Kamerbrief van Staatssecretaris Vijlbrief en minister-president Rutte sturen de Tweede Kamer over Nij begun: op weg naar erkenning, herstel en perspectief (25 April 2023) <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/04/25/nij-begun-op-weg-naar-erkenning-herstel-en-perspectief> geraadpleegd op: 17 mei 2024.
[6] Rapport Commissie Verschillen, Veilig, schadevrij en verduurzaamd (Eerste Kamer, 13 oktober 2023) <https://www.eerstekamer.nl/overig/20231013/rapport_veilig_schadevrij_en/meta> geraadpleegd op: 17 May 2024.
[7] Mariëlle Bovenhoff en anderen, ‘Voortgang en voetangels in het gaswinningdossier: Professionals over een complex system’ (2021) Rijksuniversiteit Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/159233644/Voortgang_en_voetangels_gaswinningsdossier_professionals_over_een_complex_systeem_2_.pdf> geraadpleegd op: 15 May 2024, 37.
[8] Instituut Mijnbouwschade Groningen, ‘Soms is lang wachten niet langer mogelijk’ (IMG, 20 Februari 2019) <www.schadedoormijnbouw.nl> geraadpleegd op: 15 May 2024.
[9] Katherine Stroebe en anderen, ‘De psychosociale impact van schade en versterking’ (2022) Rijksuniversiteit Groningen, Heymans Instituut <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/202243643/De_psychosociale_impact_van_schade_en_versterking_januari_2022.pdf> geraadpleegd op: 15 mei 2024; Michel Dückers en anderen, ‘De psychosociale impact van de gaswinningsproblematiek op bewoners in 2021 en 2022: Eindrapport Gronings Perspectief’ (2023) Rijksuniversiteit Groningen, Heymans Instituut <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/568332731/D_ckers_et_al._2023_De_psychosociale_impact_van_de_gaswinningsproblematiek_op_bewoners_in_2021_en_2022_Eindrapport_Gronings_Perspectief_fase_3.pdf> geraadpleegd op: 15 mei 2024.
[10] Tom Postmes en anderen, ‘Veiligheidsbeleving, gezondheid en toekomstperspectief van Groningers: Wetenschappelijk Rapport 1’ (2016) Rijksuniversiteit Groningen <https://www.groningsperspectief.nl/wp-content/uploads/2016/07/Rapport-Gronings-Perspectief-1.pdf> geraadpleegd op: 15 mei 2024.
[11] Tom Postmes en anderen, ‘Veiligheidsbeleving, gezondheid en toekomstperspectief van Groningers: Wetenschappelijk Rapport 2’ (2017) Rijksuniversiteit Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/61918972/wetenschappelijkrapport2Def.pdf> geraadpleegd op: 15 mei 2024, 29.
[12] Tom Postmes en anderen, ‘Door schade wijzer: het proces van schademeldingen en haar geschiedenis’ (2020) Rijksuniversiteit Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/150822898/Rapport_Schademeldingen_Definitief.pdf> geraadpleegd op: 15 mei 2024, 71.
[13] Katherine Stroebe en anderen, ‘Eindrapport Gronings Perspectief: Fase II’ (2021) Rijksuniversiteit Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/159155240/Bijlagen_Eindrapport_Gronings_Perspectief_Fase_2.pdf> geraadpleegd op: 15 mei 2024.
[14] Katherine Stroebe en anderen, ‘De psychosociale impact van schade en versterking’ (2022) Rijksuniversiteit Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/202243643/De_psychosociale_impact_van_schade_en_versterking_januari_2022.pdf> geraadpleegd op: 15 mei 2024.
[15] Stroebe (n 14) 41–44; zie ook Katherine Stroebe en anderen, ‘De sociale impact van gaswinning in Groningen’ (2020) Rijksuniversiteit Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/150823505/De_sociale_impact_van_gaswinning_in_Groningen_juni_2020.pdf> geraadpleegd op: 15 mei 2024, 24.
[20] Een type schade dat de onderzoekers onderscheiden van ‘ervaren’ (d.w.z. fysieke) gezondheid. Bij ervaren gezondheid zagen de auteurs geen significant verband met de lange procedures. Voorbeelden van stress-gerelateerde gezondheid zijn: hartkloppingen, duizeligheid of licht in het hoof, prikkelbaarheid, irritatie en moeheid.
[22] Ibid 39–42, met dien verstande dat de onderzoekers geen uitspraken kunnen doen over causaal verband. Om die reden laat ik deze factor hierna buiten beschouwing.
[25] Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 17 december 2019, ECLI:NL:GHARL:10717, JIN 2020/10, m.nt. Witting.
[27] Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen, ‘Reactie op advies van commissie immateriële schade’, 27 januari 2020’, <https://open.overheid.nl/documenten/ronl-e7477cfc-a558-411f-b2c8–581c53fda27b/pdf> geraadpleegd op: 27 mei 2024. Zie ook de toelichting op hoofdstuk 4 van IMG, ‘Procedure en Werkwijze IMG’ (2022) IMG <https://www.schadedoormijnbouw.nl/procedure-en-werkwijze-img> geraadpleegd op: 17 mei 2024.
[28] Vermeldenswaard is overigens dat in dit rapport veel aandacht is voor ‘gedoe’ en ‘procedureleed’, door de commissie uiteindelijk vertaald in het ‘vignet’ Welzijn, A Verheij, M Loth, W van Boom, Iets van erkenning (2019) 31, <https://open.overheid.nl/documenten/ronl-b72a1e41-a71a-4ecb-96c6-c509739c7062/pdf> geraadpleegd op: 27 mei 2024.
[29] IMG, ‘Procedure en Werkwijze IMG’ (2022) IMG <https://www.schadedoormijnbouw.nl/procedure-en-werkwijze-img> geraadpleegd op: 17 mei 2024.
[30] IMG, ‘Bouwstenen’ IMG <https://www.schadedoormijnbouw.nl/bouwstenen> geraadpleegd op: 17 mei 2024.
[32] Natuurlijk ligt het anders als burgers evident kansloze zaken aanspannen. Die situatie kan worden verdisconteerd door toepassing IMG Procedure en Werkwijze (n 28), art 4.6, para 4.
[33] Kamerbrief van Staatssecretaris Vijlbrief en minister-president Rutte sturen de Tweede Kamer over Nij begun: op weg naar erkenning, herstel en perspectief (25 April 2023) <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/04/25/nij-begun-op-weg-naar-erkenning-herstel-en-perspectief> geraadpleegd op: 17 mei 2024, 1–8.
[34] Nationale Ombudsman, ‘Herstel bieden: een vak apart’ (2023) Nationale Ombudsman 2023/157 <https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/onderzoek/Herstel%20bieden_een%20vak%20apart.pdf> geraadpleegd op: 17 May 2024.
[35] See Karlijn van Doorn, ‘The Human Behind the Big Numbers: An Empirical-Legal Study on the Interests of Victims in Mass Damage Situations’ (PhD thesis, Tilburg University 2024); Rianka Rijnhout, Carlijn van Helmond, and David Schelfhout, ‘Compensation “Insured” for Disaster Damage: The Perspective of Victims’ (2023) 31 AV&S 172.
[36] See Parliamentary Committee of Inquiry into Natural Gas Extraction in Groningen, Groningers boven gas (Tweede Kamer, 24 February 2023).
[37] Daan Boot and others, Evaluatie Tijdelijke wet Groningen (2022) Andersson Elffers Felix and University of Utrecht <https://www.aef.nl/storage/files/Eindrapport-evaluatie-TwG-d.d.-1-september-2022.pdf> accessed 15 May 2024, 3–5; Letter from State Secretary Vijlbrief and Prime Minister Rutte to Parliament on Nij begun: op weg naar erkenning, herstel en perspectief (25 April 2023) <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/04/25/nij-begun-op-weg-naar-erkenning-herstel-en-perspectief> accessed 17 May 2024, 7–8.
[38] Katherine Stroebe and others, ‘Professionals over de versterkingsoperatie: Verloop en impact op bewoners en gemeenschappen’ (2020) University of Groningen <https://www.groningsperspectief.nl/wp-content/uploads/2020/12/Professionals-over-de-versterkingsoperatie-december-2020.pdf> accessed 15 May 2024, 304.
[39] Letter from State Secretary Vijlbrief and Prime Minister Rutte to Parliament on Nij begun: op weg naar erkenning, herstel en perspectief (25 April 2023) <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/04/25/nij-begun-op-weg-naar-erkenning-herstel-en-perspectief> accessed 17 May 2024.
[40] Report of the ‘Commissie Verschillen’, Veilig, schadevrij en verduurzaamd (Senate of the States General, 13 October 2023) <https://www.eerstekamer.nl/overig/20231013/rapport_veilig_schadevrij_en/meta> accessed 17 May 2024.
[41] Mariëlle Bovenhoff and others, ‘Voortgang en voetangels in het gaswinningdossier: Professionals over een complex system’ (2021) University of Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/159233644/Voortgang_en_voetangels_gaswinningsdossier_professionals_over_een_complex_systeem_2_.pdf> accessed 15 May 2024, 37.
[42] Instituut Mijnbouwschade Groningen, ‘Soms is lang wachten niet langer mogelijk’ (IMG, 20 February 2019) <www.schadedoormijnbouw.nl> accessed 15 May 2024.
[43] Katherine Stroebe and others, ‘The psychosocial impact of damage and reinforcement’ (2022) University of Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/202243643/De_psychosociale_impact_van_schade_en_versterking_januari_2022.pdf> [accessed 15 May 2024]; Michel Dückers and others, ‘De psychosociale impact van de gaswinningsproblematiek op bewoners in 2021 en 2022: Eindrapport Gronings Perspectief’ (2023) University of Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/568332731/D_ckers_et_al._2023_De_psychosociale_impact_van_de_gaswinningsproblematiek_op_bewoners_in_2021_en_2022_Eindrapport_Gronings_Perspectief_fase_3.pdf> accessed 15 May 2024.
[44] Tom Postmes and others, ‘Security, health and future perspective of Groningen’s inhabitants: Scientific Report 1’ (2016) University of Groningen <https://www.groningsperspectief.nl/wp-content/uploads/2016/07/Rapport-Gronings-Perspectief-1.pdf> accessed 15 May 2024.
[45] Tom Postmes and others, ‘Security, health and future perspective of Groningen’s inhabitants: Scientific Report 2’ (2017) University of Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/61918972/wetenschappelijkrapport2Def.pdf> accessed 15 mei 2024, 29.
[46] Tom Postmes and others, ‘Door schade wijzer: Het proces van schademeldingen en haar geschiedenis’ (2020) University of Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/150822898/Rapport_Schademeldingen_Definitief.pdf> accessed 15 May 2024, 71.
[47] Katherine Stroebe and others, ‘Eindrapport Gronings Perspectief: Fase 2’ (2021) University of Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/159155240/Bijlagen_Eindrapport_Gronings_Perspectief_Fase_2.pdf> accessed 15 May 2024.
[48] Katherine Stroebe and others, ‘The psychosocial impact of damage and reinforcement’ (2022) University of Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/202243643/De_psychosociale_impact_van_schade_en_versterking_januari_2022.pdf> accessed 15 May 2024.
[49] Stroebe (n 14) 41–44; see also Katherine Stroebe and others, ‘De sociale impact van de gaswinning in Groningen meting maart 2020’ (2020) University of Groningen <https://pure.rug.nl/ws/portalfiles/portal/150823505/De_sociale_impact_van_gaswinning_in_Groningen_juni_2020.pdf> accessed 15 May 2024, 24.
[54] A type of damage that the researchers distinguish from ‘experienced’ (i.e. physical) health. The authors did not find a significant correlation between experienced health and lengthy procedures. Examples of stress-related health issues include palpitations, dizziness or light-headedness, irritability, annoyance, and fatigue.
[56] Ibid 39–42, with the understanding that the researchers cannot make statements about causal relationships. For this reason, I will disregard this factor in the following.
[58] Supreme Court of the Netherlands (HR) 19 July 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278 (Groningenveld I), NJ 2020/391, m.nt. J. Spier 10.
[59] Court of Appeal Arnhem-Leeuwarden 17 December 2019, ECLI:NL:GHARL:10717, JIN 2020/10, m.nt. Witting.
[60] Supreme Court of the Netherlands (HR) 15 October 2021, ECLI:NL:HR:2021:1534, r.o. 3.3.6 (Groningenveld II).
[61] Temporary Committee Mining Damage Groningen (Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen) ‘Response to the advice of the committee on non-material damage’, January 27, 2020, <https://open.overheid.nl/documenten/ronl-e7477cfc-a558-411f-b2c8–581c53fda27b/pdf> accessed 27 May 2024; see also the explanation on chapter 4 IMG, ‘Procedure en Werkwijze IMG’ (2022) IMG <https://www.schadedoormijnbouw.nl/procedure-en-werkwijze-img> accessed 17 May 2024.
[62] It is worth mentioning, however, that this report (pays a lot of attention to ‘hassles’ and ‘procedural suffering’, ultimately translated by the committee into the ‘well-being’ vignette, A Verheij, M Loth, W van Boom, Iets van erkenning, (2019) 31, <https://open.overheid.nl/documenten/ronl-b72a1e41-a71a-4ecb-96c6-c509739c7062/pdf> accessed 27 May 2024.
[63] IMG, ‘Procedure en Werkwijze IMG’ (2022) IMG <https://www.schadedoormijnbouw.nl/procedure-en-werkwijze-img> accessed 17 May 2024.
[64] IMG, ‘Bouwstenen’ IMG <https://www.schadedoormijnbouw.nl/bouwstenen> accessed 17 May 2024.
[66] Naturally, it is different when citizens file clearly hopeless cases. This situation can be taken into account by applying IMG Procedure en Werkwijze (n 28), art 4.6, para 4.
[67] Letter from State Secretary Vijlbrief and Prime Minister Rutte to Parliament on Nij begun: op weg naar erkenning, herstel en perspectief (25 April 2023) <https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/04/25/nij-begun-op-weg-naar-erkenning-herstel-en-perspectief> accessed 17 May 2024, 1–8.
[68] National Ombudsman, ‘Providing Restoration: A Specialized Field’ (2023) National Ombudsman, 2023/157 <https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/onderzoek/Herstel%20bieden_een%20vak%20apart.pdf> accessed 17 May 2024.
Funding Information
This research received no specific grant from any funding agency in the public, commercial, or not-for-profit sectors.
Competing Interests
The author has no competing interests to declare.
Author Affiliations
Prof. Michiel K. G. Tjepkema orcid.org/0009-0003-6029-2455
Professor of Government Liability and Mining Damage at the Open University, NL; Professor of Administrative Law at Radboud University Nijmegen, NL