Gemeindeführungsmodelle in der Deutschschweiz – eine empirische Analyse

1. Einleitung

Die Komplexität der Aufgaben von Schweizer Gemeinden sowie die Ansprüche der Bevölkerung an die Qualität und Professionalität von kommunalen Leistungen haben in den vergangenen Jahrzehnten stetig zugenommen. Gleichzeitig sinkt die Bereitschaft der Schweizer Bevölkerung, sich in politischen Parteien und Ämtern zu engagieren (BFS, 2022). Zudem nimmt die Gesamtzahl an Exekutivsitzen in Schweizer Gemeinden tendenziell ab, da viele Gemeinderatsgremien in den letzten Jahren verkleinert oder im Rahmen von Fusionen zusammengelegt wurden (Steiner et al., 2021, S. 43). Im Kontext von Rekrutierungsproblemen und kommunalen Professionalisierungsbestrebungen gewinnt die Auseinandersetzung mit Gemeindeführungsmodellen an Relevanz.

Schweizer Gemeinden unterscheiden sich teils beträchtlich im Hinblick auf die Anzahl Exekutivmitglieder oder die Ausgestaltung der Arbeitspensen in den politischen Führungsgremien. Bei Entschädigungsmodellen sowie der Verteilung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten zwischen Politik und Verwaltung haben Gemeinden im Rahmen ihrer kantonalen Vorgaben grossen Gestaltungsspielraum, den sie unterschiedlich stark nutzen und sich dabei oft an bestehenden Modellen orientieren. Das Gemeindeführungsmodell definiert die Funktion des Gemeinderats und der Exekutivmitglieder sowie die Art der Führung der Verwaltung (Bürkler & Lötscher, 2014). Die Wahl des Gemeindeführungsmodells ist eine wichtige Entscheidung im Entwicklungsprozess einer Gemeinde. Kantonale Gemeindegesetze erlassen zwar Vorschriften über die Organisation der Gemeinden und setzen die kantonalen Rahmenbedingungen fest. Doch die Gemeinden bestimmen grundsätzlich selbst, wie sie sich innerhalb dieser Rahmenbedingungen organisieren. Diese Regelungen halten sie in ihrer Gemeindeordnung fest.

Vor zehn Jahren haben Bürkler und Lötscher (2014) eine Untersuchung über die Gemeindeführungsmodelle in den damals 87 Luzerner Gemeinden durchgeführt. Diese wurden folgenden vier Grundtypen von Gemeindeführungsmodellen zugeordnet: CEO-Modell, Delegiertenmodell, Geschäftsleitungsmodell und Operatives Modell (Bürkler & Lötscher, 2014, S. 5). Diese vier Modelle unterscheiden sich in der Aufgaben- und Kompetenzverteilung zwischen Exekutive und Verwaltungsleitung sowie in der Pensenhöhe der Exekutivmitglieder. Bis heute werden sie in der Praxis als Orientierungshilfe für die Weiterentwicklung von kommunalen Verwaltungsorganisationen genutzt.

Allerdings haben sich diese Modelle seit 2014 weiterentwickelt und ausdifferenziert. Insbesondere die Modellansätze in städtischen Gemeinden sowie in anderen Regionen ausserhalb der Zentralschweiz sind teilweise kaum den vier ursprünglichen Grundmodellen zuzuordnen. Über die Organisation und die führungsspezifischen Eigenheiten der rund 1’500 Gemeinden der Deutschschweiz existiert bis dato kein systematischer Überblick. Freitag et al. (2019) haben zwar in ihrer umfassenden Untersuchung zur Milizarbeit in der Schweiz auch einen Fokus auf Gemeindeführungsmodelle gelegt und deskriptive Umfrageauswertungen vorgenommen, sich dabei jedoch immer noch auf die vier Grundmodelle nach Bürkler und Lötscher (2014) abgestützt. Eine noch aktuellere Analyse zur Führungs- und Organisationsstruktur in Schweizer Gemeinden lieferten Steiner et al. (2021) im Rahmen ihrer Ergebnisse und Erkenntnisse aus dem Gemeindemonitoring des Jahres 2017. Sie halten unter anderem summarisch fest, dass in der Deutschschweiz fast 95 Prozent aller Gemeinden nach einem Ressort- bzw. Departements-System organisiert sind. Zudem geben sie auf Basis der Daten des Gemeindemonitorings 2017 einen Überblick über die Führungsaufgaben von Gemeindepräsidien und übrigen Mitgliedern von Gemeindeexekutiven, über die interne Organisation der Gemeindeverwaltung (Ressort- oder Departements-Strukturen) sowie über die operative Leitung der Gemeindeverwaltung nach Sprachregion und Gemeindegrösse. Wie viele der bisherigen Beiträge bleibt auch diese Publikation hinsichtlich kommunaler Führungssysteme auf einer aggregierten Ebene und fokussiert weniger auf die Management-spezifischen Eigenheiten der einzelnen Führungsmodelle, um daraus Erkenntnisse für die Praxis abzuleiten.

An dieser Stelle setzt das hier beschriebene Forschungsprojekt an. Im Jahr 2023 wurde eine systematische Untersuchung von Deutschschweizer Gemeindeführungsmodellen durchgeführt. Im Zentrum der Studie standen folgende Forschungsfragen:

• Welche Führungsmodelle lassen sich in Deutschschweizer Gemeinden identifizieren?

• Welche Praxiserfahrungen hinsichtlich Umsetzung und Zufriedenheit werden mit verschiedenen Gemeindeführungsmodellen gemacht und welche Modelle eignen sich für welche Eigenheiten der Gemeinden?

Der vorliegende Artikel gibt einen Einblick in die datenbasierte Herleitung der neuen Modellpalette. Zudem werden die in der Umfrage erhobenen Zufriedenheitsvariablen in Kombination mit den Ergebnissen der Leitfadeninterviews ausgewertet, um Aussagen über die Effekte der identifizierten Führungsmodelle auf die Zufriedenheit der beteiligten Akteure zu treffen.

2. Spielräume der Selbstverwaltung auf der kommunalen Ebene

Die Schweizer Gemeinden haben im internationalen Vergleich eine hohe Autonomie und spielen eine zentrale Rolle im föderalistischen System. Vatter (2014, S. 436) hebt die umfangreiche Gemeindeautonomie hervor, die sich in Finanz- und Steuerhoheit sowie Selbstverwaltung zeigt. Allerdings sind etwa 80 Prozent der Gemeindebudgets für überlokale Aufgaben gebunden und unterliegen kantonaler Aufsicht, was die Bedeutung der Gemeinden relativiert.

Insbesondere kleinere Gemeinden im peripheren Raum drohen an ihre Leistungsgrenzen zu stossen (Steiner et al., 2019). Die Folgen sind – abhängig vom kantonalen Kontext – interkommunale und regionale Kooperationen, Fusionsabklärungen zwischen benachbarten Gemeinden und Verwaltungsreformen hin zu Führungsmodellen, welche die kommunalpolitischen Milizfunktionen auf kleinere, strategisch ausgerichtete Aufgabenfelder reduzieren und die gesamte operative Gemeindeführung einer professionalisierten Verwaltung überlassen (Bürkler & Lötscher, 2014). Inwiefern diese Entwicklungen in Richtung Regionalisierung, Standardisierung und Professionalisierung die Handlungsfähigkeit von Gemeinden nachhaltig sichert oder durch eine schleichende Politikverflechtung und damit Zentralisierung gar schwächt, hängt von den spezifischen Bedingungen der einzelnen Gemeinden ab. Denn in der Praxis zeigen sich immer wieder grosse regionale Unterschiede bei den kantonsspezifischen regulatorischen Rahmenbedingungen, der organisatorisch-institutionellen Ausgestaltung der Gemeindeführung, der unterschiedlichen Aufgabenteilung zwischen kantonaler und kommunaler Ebene und des grundlegenden und regional geprägten Politikverständnisses.

Empirische Studien zeigen, dass die rechtliche Autonomie der Gemeinden je nach Kanton variiert. Gemeinden sind strukturell Teil der Kantone und unterliegen deren Recht. Sie sind nicht souverän, sondern leiten ihre Autonomie aus dem kantonalen Recht ab. Untersucht man die Sprachregionen, zeigt sich, dass deutschsprachige Gemeinden tendenziell mehr Autonomie haben als Gemeinden in der Westschweiz (Fiechter, 2010). Etwa ein Viertel der öffentlichen Ausgaben in der Schweiz entfällt auf die Gemeinden, und häufige Abstimmungen auf kommunaler Ebene unterstreichen deren politische Autonomie. Grössere Gemeinden zeigen oft intensivere politische Auseinandersetzungen und stärkeren Einfluss von Parteien, insbesondere in den Deutschschweizer Städten (Flick Witzig & Vatter, 2023). Kleinere Gemeinden haben ökonomisch nicht zwangsläufig weniger Autonomie als grössere; entscheidend ist die geographische Lage. Gemeinden in Zentrumsnähe haben oft mehr finanzielle Spielräume als grössere, periphere Gemeinden (Fiechter, 2010).

Die Föderalismusforschung unterscheidet bei der Gemeindeautonomie zwischen dezentraler Selbststeuerung (self-rule) und geteilter Steuerung (shared-rule) (Elazar, 1987). Dezentrale Selbststeuerung umfasst die rechtlich zugestandene und von den personellen und finanziellen Ressourcen abhängige Autonomie zur Verfolgung kommunaler Interessen sowie die Partizipation der Bürgerinnen und Bürger (Burgess, 2006). Die unterschiedlichen Governance-Formen in den Gemeinden sind ein wichtiger Faktor der kommunalen Selbstverwaltung. Geteilte Steuerung (shared-rule) bezieht sich auf die konstitutionell vorgesehene Repräsentation lokaler Interessen auf übergeordneter Ebene. Sei es entweder direkt mittels einer zweiten Parlamentskammer oder eines Quotensystems in der ersten Kammer zur angemessenen territorialen Repräsentation, oder indirekt mittels Doppelmandate, die Milizpolitikerinnen und -politiker gleichzeitig auf lokaler und kantonaler Ebene bekleiden, um dadurch politischen Einfluss auf die übergeordnete Staatsebene zu nehmen (Mueller, 2011, S. 219).

Der vorliegende Artikel fokussiert auf den ersten Aspekt der Gemeindeautonomie nach Elazar (1987), nämlich auf die dezentrale Selbststeuerung (self-rule) auf der untersten Staatsebene. Auf dieser Ebene setzen Gemeinden einerseits vom Kanton delegierte Aufgaben um und nutzen andererseits ihre autonomen Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume. Der theoretische Ansatz der Multi-Level-Governance bietet einen Analyserahmen, um die Interaktionen innerhalb und zwischen den Staatsebenen zu beschreiben. Er betont, dass Macht und Entscheidungsfindung auf mehreren Ebenen – lokal, regional, national und supranational – organisiert sind und diese Ebenen stark miteinander verflochten sind (Hooghe/Marks, 2003). Im Kontext der hier beschriebenen Untersuchung lässt sich dies auf das Spannungsverhältnis zwischen lokaler Selbstverwaltung und kantonaler Kontrolle übertragen.

Ein Schlüsselelement der Gemeindeautonomie ist die Vernetzung der kommunalen Akteure mit übergeordneten und wirtschaftlichen Akteuren. Governance-Theorien betonen, dass Entscheidungen nicht mehr nur in hierarchischen staatlichen Strukturen getroffen werden, sondern zunehmend durch Netzwerke von Akteuren innerhalb und ausserhalb staatlicher Institutionen, die auf verschiedenen Ebenen interagieren (Rhodes, 1996; Braun/Giraud, 2003). Insbesondere in der Schweiz, wo das Milizsystem und die direkte Demokratie stark verankert sind, sind diese Netzwerke oft entscheidend für die Durchsetzung kommunaler Interessen (Schubert, 2018). Die Verteilung der Macht auf verschiedene Ebenen und damit auch das Ausmass an kommunaler Selbstverwaltung resultieren aus komplexen, teils institutionalisierten und teils informellen Interaktionen zwischen Akteuren mit strategischen und operativen Perspektiven.

Der vorliegende Artikel fokussiert weniger auf die Schnittstellen zwischen Kantons- und Gemeindeebene, sondern auf die kommunalen Governance-Strukturen. Je nach Ausgestaltung des Führungsmodells können zwischen der politischen Exekutivebene und der operativen Verwaltungsebene unterschiedliche Kooperationsformen und Spannungsverhältnisse beobachtet werden. Gemäss Principal-Agent-Theorie agieren Gemeindeexekutiven als «Principal», die Aufgaben und Verantwortlichkeiten in unterschiedlichem Ausmass an ihre Verwaltungseinheiten delegieren, die diese Aufgaben als «Agent» auf der operativen Ebene ausführen (Ross, 1973). Diese Delegation geht aufgrund der Informationsasymmetrie zwischen den beiden Ebenen oft mit Kontrollmechanismen einher, die institutionell unterschiedlich ausgestaltet werden können. Diese Ausgestaltung erfolgt im Rahmen von spezifischen Gemeindeführungsmodellen, die im Folgenden genauer untersucht werden.

3. Methodik

Die Studie zu den Deutschschweizer Gemeindeführungsmodellen, auf die sich der vorliegende Artikel bezieht, basiert auf einem Mixed-Method-Ansatz (Baur, 2014, S. 159ff). Dieser Ansatz, basierend auf der Kombination von standardisiertem Fragebogen und vertiefenden Leitfadeninterviews, ermöglicht einen differenzierten Einblick in die Funktionsweise der Gemeindeführungsmodelle. Die quantitative Befragung ermittelt relevante Faktoren, die eine spätere Zuordnung der teilnehmenden Deutschschweizer Gemeinden zu einem Führungsmodell sowie weiterführende Analysen, unter anderem zur Zufriedenheit mit dem bestehenden Führungsmodell (Kapitel 5), ermöglichen. Für diese umfassende Befragung wurden in Zusammenarbeit mit dem Schweizerischen Gemeindeverband alle Deutschschweizer Gemeinden per E-Mail zur Teilnahme eingeladen. Die Umfrage fand von Januar bis August 2023 statt und wurde von 819 Exekutivmitgliedern und Verwaltungsleitenden aus 645 Gemeinden abgeschlossen. Bei Gemeinden, in denen mehr als eine Person teilgenommen hatte, wurden die Daten zu einem Datensatz aggregiert, wobei die Daten der Exekutivmitglieder aufgrund umfangreicherer Fragestellungen als Basis dienten. Bei elf Gemeinden waren Nachfragen erforderlich, da die Angaben zum Führungsmodell zwischen den teilnehmenden Personen signifikant divergierten. Dadurch resultierte für jede der 645 Gemeinden, was rund der Hälfte aller Deutschschweizer Kommunen entspricht, ein valider und aussagekräftiger Datensatz.

Nach einer ersten Analyse der Vollerhebung konnten auf der Basis der Untersuchung von Bürkler und Lötscher (2014) die Grundtypen von Führungsmodellen anhand der hierarchischen Ansiedlung der Führungsverantwortung und der Verteilung der Pensen in den Gemeindeexekutiven gemäss Kapitel 4 identifiziert und den Gemeinden zugeordnet werden (vgl. Tabelle 1). Diese Grundtypen werden in Kapitel 4 eingehend erläutert.

Zwischen Dezember 2023 und März 2024 wurden leitfadengestützte Interviews durchgeführt. Für jedes identifizierte Gemeindeführungsmodell wurden regional ausgewogen drei bis vier systematisch ausgewählte Vertreterinnen und Vertreter in Einzel- oder Zweierinterviews (Exekutivmitglied und Verwaltungsleitung gemeinsam) befragt, um eine detaillierte Beschreibung der Struktur und Besonderheiten ihres Führungsmodells zu erhalten. Berücksichtigt wurden Exekutivmitglieder und Verwaltungsleitende, die im Rahmen der quantitativen Befragung ihre Teilnahmebereitschaft signalisiert hatten. Diese wurden gezielt nach Gemeindegrössen (bis 5'000, bis 10'000, über 10'000 Einwohnende), Gemeindetypologien (ländlich, periurban, städtisch) und Regionen innerhalb der Deutschschweiz ausgewählt. Diese methodische Vorgehensweise gewährleistet eine weitgehend repräsentative und differenzierte Datengrundlage für die qualitative Analyse. Die meisten Interviews konnten vor Ort in den Gemeinden stattfinden, um authentische Perspektiven und ein vertieftes Verständnis der internen Dynamiken zu gewinnen.

Dieses methodische Vorgehen umfasst die datengestützte Herleitung der Grundtypen von Gemeindeführungsmodellen in der Deutschschweiz. Durch die Triangulation von Zufriedenheitsvariablen aus der quantitativen Befragung und qualitativen Interviewaussagen können konkrete Effekte der identifizierten Führungsmodelle auf die Zufriedenheit sowie damit verbundene potenzielle Chancen und Herausforderungen ermittelt werden.

4. Identifizierte Führungsmodelle

Auf Basis der Datenerhebung kann eine deskriptive Übersicht über die verschiedenen organisationalen Eigenschaften von Gemeindeführungen geschaffen werden. Die Identifikation von in der Deutschschweiz verbreiteten Grundtypen von Gemeindeführungsmodellen orientiert sich an zwei Dimensionen:

1. Führungsverantwortung: Zunächst können in den untersuchten Gemeinden Muster zur Verteilung von personeller Führungsverantwortung entlang der Hierarchiestufen von der strategischen Ebene der politisch gewählten Exekutive bis zu den unteren Kaderstufen in den Gemeindeverwaltungen identifiziert werden. So gibt es Gemeinden, in denen die Führungsverantwortung für das gesamte oberste Verwaltungskader bei einem politisch gewählten Exekutivmitglied (Präsidentin oder Delegierter) angesiedelt oder – um die Exekutive zu entlasten – an eine angestellte verwaltungsleitende Person delegiert ist. Dem gegenüber stehen weit verbreitete Modelle, welche die Führungsverantwortung departemental aufgeteilt haben mit einer politischen Exekutive, die sich entweder auf die strategische Führung des eigenen Ressorts beschränkt oder auch operative und administrative Aufgaben im eigenen Ressort übernimmt.

2. Pensenverteilung in der Exekutive: Bei der Analyse der kommunalen Exekutivpensen lassen sich ebenfalls Muster erkennen, die direkt mit der Verteilung der Führungsverantwortung (erste Dimension) zusammenhängen. So lassen die Delegation von Verantwortung an eine verwaltungsleitende Person und der Rückzug der Exekutive auf die politisch-strategische Ebene kleinere Exekutivpensen von unter 30 Prozent zu. Höhere Pensen aller Exekutivmitglieder sind hingegen notwendig in Modellen, in welchen die Führungsverantwortung departemental aufgeteilt ist und wo die Exekutivmitglieder aufgrund der ihnen zugewiesenen Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten auch stärker in das operative Geschäft der Gemeindeverwaltung eingreifen müssen. Schliesslich können auch Modelle mit ungleich verteilten Pensen innerhalb des Exekutivgremiums identifiziert werden, was auf die ungleiche Verteilung der Führungsverantwortung zurückgeführt werden kann.

Die untersuchten Deutschschweizer Gemeinden lassen sich entlang dieser beiden Dimensionen verorten, wodurch Häufigkeitsmuster erkennbar werden, aus denen sich die Grundtypen von Führungsmodellen identifizieren lassen. Diese werden in nachfolgender Matrix (Abbildung 1) dargestellt und anschliessend beschrieben. Sämtliche Erläuterungen zu den Stärken und Herausforderungen der einzelnen Modelle basieren auf den Leitfadeninterviews, die mit Exekutivmitgliedern und Verwaltungsleitenden geführt wurden.

Abbildung 1

5. Zufriedenheitsanalyse

Das Hauptmotiv für den Wechsel zu einem neuen Führungsmodell sind gemäss Bürkler und Lötscher (2014, S. 41) geringere Pensen in der Exekutive, um Gemeinderatsmandate attraktiver zu gestalten und die Rekrutierungsproblematik zu entschärfen. Mandate mit 30 oder mehr Stellenprozenten sind für Personen mit Kaderfunktion kaum vereinbar mit der Berufstätigkeit und somit unattraktiv. Ein weiterer Grund für die Einführung eines neuen Führungsmodells ist die Möglichkeit, dem Verwaltungspersonal mehr Kompetenzen und Aufgaben zu delegieren, um dessen Fachwissen besser zu nutzen und die Motivation innerhalb der Verwaltung zu steigern. Gleichzeitig reduzieren sich damit die Anforderungen an das Gemeinderatsmitglied nach vertieftem operativem Fachwissen (Bürkler & Lötscher, 2014, S. 42).

Nach der Identifizierung der unterschiedlichen Führungsmodelle im vorangehenden Kapitel wird nun die Zufriedenheit der Exekutivmitglieder hinsichtlich der Gemeinderatspensen und deren Ausgestaltung analysiert. Diese Untersuchung geht von der Arbeitshypothese aus, dass sich die Wahl des geeigneten Gemeindeführungsmodells direkt auf die Zufriedenheit von Exekutivmitgliedern und Verwaltungskadern auswirkt. So soll einerseits ermittelt werden, inwiefern der Fokus auf bestimmte Führungsaufgaben zu einer höheren Zufriedenheit führt. Andererseits wird untersucht, inwiefern die vereinbarten Arbeitspensen eingehalten werden, da Beruf, Familie und Miliztätigkeit durch die zeitliche Belastung oft schwer zu vereinbaren sind, was zu Unzufriedenheit führen kann (Freitag et al., 2019, S. 210f). Schliesslich werden weitere Variablen analysiert, die positiv mit der Zufriedenheit korrelieren und somit als Erfolgsfaktoren bei der Bestimmung des geeigneten Gemeindeführungsmodells dienen können.

Aufgabenfokus der Exekutive

Freitag et al. (2019, S. 188) haben gezeigt, dass Miliztätige zufriedener sind, wenn Raum für die Umsetzung kreativer Ideen und die Möglichkeit für eigenverantwortliches Handeln bestehen. Für Gemeinderatsmitglieder besteht demnach die Tendenz, ohne administrative Belastung und Führungsverantwortung zufriedener mit ihrer Tätigkeit zu sein als ihre Kolleginnen und Kollegen mit solchen Aufgaben (Freitag et al., 2019, S. 210). Die vorliegende Untersuchung kann diese Tendenz nicht bestätigen. Sie ermittelte die Zufriedenheitswerte aus der quantitativen Umfrage auf einer Skala von 1 (sehr unzufrieden) bis 6 (sehr zufrieden), ergänzt mit einer offenen Antwortkategorie, in welcher die Angabe zur Zufriedenheit begründet werden konnte. Die mittlere Zufriedenheit von Gemeinderatsmitgliedern, deren Pensum für politisch-strategische und repräsentative Tätigkeiten höher ist als für operative Tätigkeiten und Führungsaufgaben, beträgt 4.82. Bei Personen, deren operative Aufgaben und Führungstätigkeiten mindestens gleich viel oder mehr ausmachen als die strategischen und repräsentativen Aufgaben, liegt die Zufriedenheit mit 4.88 etwas höher. Da auch zwischen den einzelnen Führungsmodellen keine signifikanten Unterschiede zu erkennen sind (vgl. Tabelle 2), legen die Ergebnisse nahe, dass die Fokussierung auf bestimmte Aufgabenbereiche kein bedeutender Prädikator für die Zufriedenheit ist.

Tabelle 2

Zufriedenheit nach Aufgabenfokus und Führungsmodell (Skala 1–6, eigene Darstellung).

ZUFRIEDENHEIT DER EXEKUTIVMITGLIEDER, WENN…	CEO-MODELL	MILIZ-MODELL	OPERATIVES MODELL	PRÄSIDIAL-/ DELEGIERTEN-MODELL	DEPT.-/ STADT-MODELL	TANDEM-MODELL
das Pensum für politisch-strategische und repräsentative Tätigkeiten grösser ist als das Pensum für operativ-fachliche und Führungsaufgaben.	5.01	4.73	4.72	4.82	5	4.7
das Pensum für politisch-strategische und repräsentative Tätigkeiten kleiner ist als das Pensum für operativ-fachliche und Führungsaufgaben.	k.A. (inexistent bei diesem Modell)	4.98	4.61	5.06	5	4.71

Bei der Analyse der allgemeinen Zufriedenheit mit den bestehenden Gemeindeführungsmodellen zeigen die Daten der Exekutivmitglieder und der Verwaltungsleitung keine signifikanten Unterschiede (vgl. Abbildung 2). Die Durchschnittswerte über alle Modelle hinweg variieren zwischen 4.56 und 5.02. Das Operative Modell und das Tandem-Modell weisen die höchste Zufriedenheit in der Verwaltungsleitung auf, jedoch die niedrigsten Werte bei den Exekutivmitgliedern. Dies könnte darauf hindeuten, dass operativ orientierte Exekutivmitglieder bei der Verwaltungsleitung überdurchschnittlich auf Zustimmung stossen, während die operative Ausrichtung bei der Exekutive selbst jedoch weniger zur Zufriedenheit beiträgt.

Abbildung 2

Die Interviewgespräche mit Vertretenden des Operativen und Tandem-Modells stützen diese These jedoch nur bedingt. Sie weisen auf eine hohe Identifikation der Exekutive mit ihrer Rolle hin, die von Aufgaben- und Bürgernähe geprägt ist. Zudem verfügen Gemeinden mit diesen Modellen über einen hohen Freiheitsgrad, selbst zu bestimmen, wie tief sich ein Exekutivmitglied in die operative Materie einarbeitet und welche Aufgaben an die Verwaltung delegiert werden. Den Interviewpartnerinnen und -partnern erscheint es hingegen wichtig, dass für diese Aufgaben ein ausreichendes Arbeitspensum und eine angemessene Besoldung einhergehen. Diese beiden Faktoren sind grundsätzlich für alle Führungsmodelle relevant.

Die durchschnittlichen Zufriedenheitswerte innerhalb der einzelnen Kantone liegen zwischen 4.60 und 5.25. Die Untersuchung liefert keine erkennbaren Zusammenhänge mit anderen Faktoren, wie etwa der Gemeindetypologie, die diese Unterschiede erklären könnten. Es zeigt sich einzig eine leichte Ost-West-Tendenz. So liegen die Durchschnittswerte in der Ostschweiz (4.96) und in Zürich (5.00) über denen der Zentralschweiz (4.86), während der Espace Mittelland (4.73) und die Nordwestschweiz (4.71) die niedrigsten Werte aufweisen.

Bei den 50 Gemeinden, deren Führungsmodelle als eher bis sehr unbefriedigend bewertet werden, lassen sich keine gemeinsamen Muster oder Trends erkennen. Jedoch sind alle in Kapitel 4 identifizierten Gemeindeführungsmodelle mit vier bis elf unzufriedenen Gemeinden betroffen. Insgesamt werden 7.8 Prozent der aktuellen Führungsmodelle als eher bis sehr unbefriedigend beurteilt.

6. Schlussfolgerungen

Die in diesem Artikel beschriebenen Grundtypen von Gemeindeführungsmodellen in der Deutschschweiz können als evidenzbasierte Orientierungshilfe dienen, um Gemeinden dabei zu unterstützen, die Leistungsfähigkeit im Rahmen ihrer dezentralen Selbststeuerung (self-rule) nach Elazar (1987) zu steigern. Es ist jedoch wichtig zu beachten, dass ein neues Führungsmodell kein Patentrezept darstellt. Die Implementierung muss stets an die spezifischen Gegebenheiten der jeweiligen Gemeinde angepasst werden. Folglich können aus der Datenerhebung auch keine allgemeinen Aussagen über die Auswirkungen einzelner Modelle auf die Zufriedenheit von Exekutivmitgliedern und Verwaltungskadern abgeleitet werden. Die zu Beginn dieses Kapitels aufgestellte Arbeitshypothese zur direkten Korrelation zwischen Führungsmodell und Zufriedenheit kann somit verworfen werden. Eine differenziertere Betrachtungsweise ist angezeigt. Die Zufriedenheit hängt stark von der konkreten Umsetzung und Ausgestaltung des gewählten Modells ab. Dabei sollten nicht nur strukturelle Aspekte wie die Trennung von strategischen und operativen Aufgaben oder die Arbeitsbelastung der Exekutivmitglieder berücksichtigt werden, sondern auch weiche Faktoren wie die Arbeitskultur sowie Entwicklungs- und Gestaltungsmöglichkeiten der Mitarbeitenden. Dies kann in Einklang mit den eingangs erwähnten Governance-Ansätzen und Netzwerktheorien (Rhodes, 1996; Schubert, 2018) gebracht werden, die betonen, dass effektives staatliches Handeln durch zielführend koordinierte, oft selbstgesteuerte und agile Netzwerkstrukturen zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren mit starken Mitgestaltungsmöglichkeiten geprägt ist.

Über verschiedene Modelle hinweg zeigt sich jedoch, dass insbesondere Exekutivmitglieder mit administrativen Aufgaben und umfangreicher Führungsverantwortung häufig über mangelnde zeitliche Ressourcen zur effektiven Aufgabenerfüllung klagen. Dies bestätigt die Tendenz aus anderen Untersuchungen, dass Gemeinderatspensen reduziert und verstärkt auf politisch-strategische Aufgaben ausgerichtet werden sollten. Geeignete Führungsmodelle bieten hierfür einen wirkungsvollen Ansatz. Die präsentierte Datenauswertung verdeutlicht jedoch, dass die Ausgestaltung und Umsetzung des gewählten Modells nicht nur die Pensenfrage und die Aufgabenverteilung zwischen Exekutivmitgliedern und Verwaltung berücksichtigen sollte, sondern die gesamte Komplexität der Gemeindeführung im Hinblick auf die gestiegenen Anforderungen an die Qualität und Professionalität kommunaler Leistungen.

Informationen über die Finanzierung

Dieses Forschungsvorhaben wurde vom Schweizerischen Gemeindeverband unterstützt und vom interdisziplinären Themencluster «Raum & Gesellschaft» der Hochschule Luzern mitfinanziert.

Interessenskonflikte

Die Autoren haben keine konkurrierenden Interessen anzugeben.