1. Introducción
El enfoque de seguridad humana se caracteriza por su integralidad, enfoque holístico, multidimensionalidad y su énfasis en el ser humano. Surgió como un concepto novedoso a principios de los años 90, cuando el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD 1994) presentó la iniciativa de seguridad humana. Esta visión reconoce que las personas tienen derecho no sólo a preservar su vida, sino también a vivir sin temores y privaciones. Sin embargo, la seguridad humana no es un concepto unitario y existen al menos dos perspectivas diferentes: una amplia y otra más restringida. Además, ha sido objeto de críticas debido a la vaguedad de los términos que utiliza. Autores como Buzan (2004) y Paris (2001) cuestionan su carácter abstracto y la falta de precisión en su conceptualización. A pesar de haber transcurrido más de veinte años desde su introducción, sigue siendo un desafío consensuar su naturaleza, definición, alcance y, especialmente, su contenido. Por lo tanto, la seguridad humana ha generado defensores y detractores (Acharya 2008; Burgess & Owen 2004; Buzan 2004; Mack 2005; Martin & Owen 2010; Paris 2001).
El estudio del Ecuador entre el 2001 y el 2016 es crucial para entender cómo los conceptos internacionales, en particular el de seguridad humana, son adoptados y adaptados en contextos nacionales específicos, influenciados por sectores subnacionales como el académico y el militar. Este período destaca por la aprobación de una nueva Constitución en el 2008, que no sólo incorporó el enfoque de seguridad humana tras profundos debates, sino que también fue reconocido por el Secretario General de Naciones Unidas en el 2013. Además, este concepto se refleja en varios instrumentos normativos y políticos del país, como la Ley de Seguridad Pública y del Estado del 2009, el Plan Nacional para el Buen Vivir del 2011 y el Plan Ecuador desarrollado en el año 2007.
Además, este período es relevante por la interacción dinámica entre influencias externas y desarrollos internos. A pesar de las limitadas presiones de organismos internacionales en los primeros años, como se observó entre el 2001 y el 2008, las autoridades nacionales mostraron un interés creciente en la seguridad humana, motivado en parte por la búsqueda de financiamiento para actividades alineadas a este enfoque. Esta dualidad, entre la adaptación nacional y las influencias globales, proporciona un terreno fértil para comprender cómo se interpreta y se contextualiza un concepto global en un marco local específico. Gracias a sus esfuerzos de difusión, el concepto de seguridad humana se incorporó durante las discusiones para aprobar una nueva Constitución en el 2008. Sin embargo, aunque el término fue introducido en la normativa constitucional y en otros instrumentos jurídicos y políticos, su implementación se llevó a cabo dentro de un marco de creencias y valores particulares, lo que dio lugar al surgimiento de términos propios que se alejaron de las ideas originales de seguridad humana.
El propósito de este artículo es profundizar en los mecanismos de difusión en la transmisión de ideas, enfoques y políticas de seguridad humana en Ecuador. Por lo tanto, planteamos la siguiente pregunta de investigación: ¿qué mecanismos de difusión intervinieron en la propagación de ideas y nociones de seguridad humana en Ecuador? El objetivo principal de esta investigación es comprender el proceso de difusión de ideas, nociones, normas y políticas relacionadas con la seguridad humana en Ecuador, en el periodo comprendido entre los años 2001 y 2016.
La investigación adoptó un enfoque cualitativo, centrada en una etapa crucial de trabajo de campo que comprendió entrevistas semi-estructuradas a actores significativos en el ámbito de la seguridad humana: decisores políticos, asesores, académicos, líderes de ONG y representantes de organismos internacionales. Durante junio del 2015 y julio del 2017, se realizaron dos (02) comunicaciones personales y diecisiete (17) entrevistas focalizadas en áreas como las razones para adoptar conceptos de seguridad humana, estímulos de actores externos, el rol de las entidades internacionales, influencia de expertos, evolución de creencias de los decisores, lecciones regionales, competencia por financiamiento y entendimiento de propuestas vinculadas al enfoque de seguridad humana. A partir de un protocolo de entrevista uniforme, adaptado según el perfil del entrevistado, se buscó maximizar la contribución específica al estudio. La información obtenida fue posteriormente contrastada y validada con fuentes secundarias, incluyendo políticas de seguridad, documentos oficiales, investigaciones académicas e informes de organismos internacionales.
En el análisis de los mecanismos de difusión, se consideraron la coerción, la competencia, el aprendizaje y la emulación. Estudiar estos mecanismos permitirá comprender la difusión de ideas, enfoques y nociones de seguridad humana. Aunque se reconoce que los mecanismos basados en elementos racionalistas e ideacionales responden a suposiciones ontológicas diferentes, esta investigación apuesta por una perspectiva teóricamente plural, que integra una visión centrada en elementos materiales (como incentivos económicos, condicionalidades y presiones) y otra centrada en elementos ideacionales (como prestigio, identidades, valores y moda), así como en epistemologías distintas. Esto permite considerar que diferentes mecanismos operan para difundir el enfoque de seguridad humana.
Con el fin de responder a la pregunta de investigación planteada, el artículo se estructura en cuatro secciones y concluye con un apartado final de conclusiones. En la primera sección, se presenta una revisión crítica de la literatura para exponer los antecedentes y las categorías teóricas utilizadas en la investigación, así como los estudios similares. En la segunda sección, se destaca la existencia de una ola de difusión regional de ideas sobre seguridad humana en América Latina. Este punto es fundamental para respaldar la relevancia de la pregunta de investigación. En la tercera sección, se analiza la naturaleza de los actores y los mecanismos de difusión que participaron en la propagación. Finalmente, en el apartado de conclusiones, se resumen los hallazgos de la investigación.
2. Lentes Teóricos: Calibrando las Categorías Analíticas sobre Difusión
La literatura especializada sobre los procesos de difusión por lo general se centra en analizar las fuerzas que influyen para que una idea, noción, norma o política se propague de un país a otro (Garcé 2017; Gilardi & Wasserfallen 2017; Graham, Shipan & Volden 2012; Meseguer & Gilardi 2008). La difusión se genera cuando ideas, nociones, marcos ideacionales o institucionales, programas o políticas, que se repiten de un país a otro, están relacionados con algún factor externo para inducirlas. No obstante, de acuerdo a Gilardi (2012) la difusión no sólo ocurre en el contexto del sistema internacional entre unidades estatales, sino que también este proceso puede acontecer a lo interno de un Estado (Osorio 2015; Osorio 2017; Sugiyama 2008, Sugiyama 2012). Por otra parte, si bien mucho de los estudios sobre difusión se limitan a analizar la actuación de los Estados (Dobbin, Simmons & Garrett 2007; Graham, Shipan & Volden 2012), existen investigaciones que examinan el involucramiento de actores no estatales (Solingen 2012; Weyland 2005; Weyland 2006).
Además, el proceso de difusión “tiende a ocurrir en olas” (Weyland 2006: 18). Es decir, el proceso inicia con la adopción de una innovación, una idea novedosa, un nuevo marco institucional o política pública por parte de algunos pocos emprendedores o pequeño grupo de actores. Posteriormente, esa idea o política novedosa comienza a expandirse paulatinamente entre unos cuantos seguidores tempranos. Luego, esa acogida comienza a replicarse de manera relevante entre una mayoría temprana, para seguidamente “decrecer en sus niveles [de adopción] debido a la saturación” (Osorio 2014: 5). Como ejemplo de proceso de difusión por olas se puede mencionar las políticas de privatización en América Latina en los años 80 y 90; las políticas públicas de cuotas de participación política de las mujeres durante los siglos XX y XXI; o las acciones de control asumidas por los países para evitar el contagio por la pandemia del coronavirus durante el primer trimestre del 2020.
En sentido estricto, las investigaciones sobre difusión no son ni totalmente utilitaristas ni totalmente constructivistas (Ring 2014). Si bien es cierto, se puede examinar los mecanismos de difusión bajo la preeminencia de uno de estos dos acercamientos epistemológicos; también es cierto que una aproximación analítica de la difusión combina elementos racionalistas e ideacionales, así como un vocabulario común. Por ello, aunque el constructivismo y el racionalismo sean vistos como enfoques contrapuestos, no hay una razón para que de antemano estos paradigmas sean enfrentados (Fearon & Wendt 2002; Ring 2014). Este argumento nos sirve de punto de partida para considerar que diferentes mecanismos de difusión, tanto materialistas como normativos, pueden interactuar para propagar ciertas ideas, nociones, normas y políticas.
Desde una perspectiva utilitarista/racionalista (Gilardi 2012; Graham, Shipan & Volden 2012; Maggetti & Gilardi 2015; Meseguer & Gilardi 2008), se denomina difusión de políticas y se centra en la propagación de contenidos de políticas o instrumentos de políticas públicas entre gobiernos. En este enfoque, los actores estatales son considerados receptores de la difusión y se ven influenciados por factores externos (Oliveira 2017; Oliveira & Faria 2017; Osorio 2015). Los mecanismos de difusión en este caso son la coerción y la competencia/competición (Dobbin, Simmons & Garrett 2007; Gilardi 2012; Gilardi & Wasserfallen 2017).
Por otro lado, desde una perspectiva constructivista, se habla de difusión de normas (Finnemore & Sikkink 1998; Keck & Sikkink 1999) y se enfoca en la transmisión de ideas y normas motivadas por factores ideacionales, como el prestigio y la legitimidad. Además de los actores estatales, también intervienen actores no estatales, como organizaciones internacionales, ONGs, redes de cabildeo, grupos de presión, activistas, entre otros actores sociales (Solingen 2012). Los mecanismos de difusión en este enfoque son la socialización (Checkel 1999; Risse, Ropp & Sikkink 1999; Wendt 1999); localización (Acharya 2008); cascada de normas (Finnemore & Sikkink 1998), por mencionar a algunos.
Es importante destacar que no existe una dicotomía estricta entre los enfoques utilitaristas/racionalistas y constructivistas. Ambos pueden interactuar y combinarse en el proceso de difusión. Se reconoce que diferentes mecanismos de difusión, tanto materiales como normativos, pueden estar presentes en la propagación de ideas, nociones, normas y políticas.
La literatura existente sobre difusión coincide en identificar los principales mecanismos de difusión como la emulación, la competencia, la coerción y el aprendizaje. Estos mecanismos desempeñan un papel importante en el proceso de difusión y contribuyen a la propagación de ideas y políticas entre actores.
Coerción
Los estudios de difusión bajo la tradición realista entienden la difusión como el poder, entendido como capacidad de influir, que tiene un Estado u organización internacional sobre el comportamiento de otro Estado, considerado con menos poder o vulnerable. De tal manera, desde esta visión se reconoce que la difusión tiene lugar debido a las presiones, incentivos o condicionalidades impuestas de manera vertical por un actor poderoso (Gleditsch & Ward 2006; Weyland 2006; Weyland 2009).
Competición
El enfoque liberal institucional -o neoliberal- considera a la difusión de políticas como consecuencia de la competición por recursos económicos e inversiones entre países (Dobbin, Simmons & Garrett 2007; Gilardi & Wasserfallen 2017). Al igual que la coerción, el mecanismo de competencia se enfoca en aspectos basados en la racionalidad o el materialismo, como los intereses económicos (Gilardi & Wasserfallen 2017; Graham, Shipan & Volden 2012). En esta perspectiva, en términos de difusión, se observa que los gobiernos que compiten por los mismos recursos adoptan las posturas de sus adversarios por miedo a sufrir pérdidas económicas si se apartan de ellas (Meseguer & Gilardi 2008).
Aprendizaje
La difusión de políticas, desde las corrientes cognitivas, abogan por una propagación de políticas producto del aprendizaje de los responsables políticos. Esta visión se centra en las experiencias exitosas propias o de terceros actores, las cuales son evaluadas por los decisores al prever las posibles consecuencias de su aceptación. (Dobbin, Simmons & Garrett 2007; Gilardi & Wasserfallen 2017; Graham, Shipan & Volden 2012). En este sentido, el mecanismo de aprendizaje se puede describir como el proceso en el cual la experiencia de otras personas proporciona información relevante sobre los resultados de una política específica (Meseguer & Gilardi 2008).
Emulación
Por último, para las miradas constructivistas el proceso de difusión se origina de la emulación social (Weyland 2009) o de la socialización (Graham, Shipan & Volden 2012) de unas normas que son valoradas socialmente (Meseguer & Gilardi 2008). En este sentido, el cambio de actitud hacia un tema en particular es resultado del arribo de nuevas ideas, principios o normas que adopta la comunidad de Estados-nacionales, y que se difunde a través de elementos ideacionales como la búsqueda de reconocimiento, legitimidad, estatus o persuasión moral (Graham, Shipan & Volden 2012).
3. Difusión Geográfica de Ideas de la Seguridad Humana por Olas de Difusión en Latinoamérica
Luego de que el PNUD planteara su propuesta de seguridad humana en su informe sobre desarrollo humano de 1994, los países de América Latina comenzaron a elaborar informes nacionales y regionales, en donde acogían y aceptaban el concepto de seguridad humana. Se constata que entre el periodo 1995 – 2011, en la región se elaboraron diversos documentos que incorporaban el enfoque de seguridad humana, ya sea “como tema central, o bien la incorporación en sus análisis como enfoque, o simplemente como parte del esbozo conceptual” (PNUD Costa Rica & IIDH 2011a: 19).
Bolivia, en 1995, resaltó las preocupaciones en seguridad humana, con especial énfasis en el acceso al agua (Laserna & PNUD 1995). En Argentina, el informe PNUD de 1998 se centró en la reevaluación de experiencias que dieron lugar a instituciones informales, redes sociales e identidades regionales. El informe se basó en el Informe de Desarrollo Humano de 1994 del PNUD, que introdujo oficialmente el enfoque centrado en la seguridad humana (PNUD Argentina 1998). En Chile, el informe del año 1998 adoptó la seguridad humana como tema central, desarrollando incluso un índice específico para medirla (PNUD 1998).
Colombia, en su informe del 2003, vinculó estrechamente el concepto amplio de seguridad humana con el desarrollo humano, incorporando dimensiones como salud, educación y conservación ambiental (Gómez Buendía et al. 2003). Costa Rica, en el 2005, exploró la relación entre desarrollo humano, seguridad y derechos humanos, centrándose en la inseguridad ciudadana (PNUD Costa Rica 2006). El Salvador, tanto en el año 1999 como en el periodo 2007–2008, destacó la interrelación entre seguridad humana y participación social, y reflexionó sobre la importancia del empleo en el desarrollo humano, respectivamente (PNUD El Salvador 1999; PNUD 2008).
Honduras, en el año 1999, analizó la seguridad humana desde la perspectiva de la vulnerabilidad social tras un desastre natural (PNUD 1999). Uruguay, en el 2012, priorizó la seguridad ciudadana y la educación como aspectos clave de la seguridad humana (Sistema de Naciones Unidas en Uruguay 2012).
A nivel regional, el informe para América Central del periodo 2009–2010 presentó la seguridad ciudadana como subcategoría de la seguridad humana, enfocándose en proteger a las personas de la violencia y delincuencia (PNUD 2010a). El informe de América Latina y el Caribe del 2010 se refirió al concepto de seguridad humana propuesto por el PNUD en 1994, distinguiendo entre seguridad y desarrollo humano (PNUD 2010b). Mientras que el MERCOSUR, en su informe del 2009–2010, exploró las preocupaciones de los jóvenes desde la óptica del desarrollo humano (PNUD 2009). Por último, el Informe Regional de Desarrollo Humano del 2013–2014 para América Latina y el Caribe definió la seguridad humana en términos de vivir libre de temor y necesidad, siguiendo la conceptualización del PNUD de 1994 (PNUD 2013).
De tal manera, se evidencia que luego de publicado el informe del PNUD en 1994, comienza a difundirse en la región el concepto de seguridad humana entre los llamados seguidores tempranos. Es decir, un pequeño grupo de países comenzó a replicar en sus informes nacionales la propuesta planteada por el PNUD. Posteriormente, a medida que transcurrió el tiempo, fue creciendo paulatinamente la cantidad de países que comenzaron a adoptar dicho enfoque. Lo anterior permite evidenciar la presencia de una ola regional de difusión, en la que se enmarcó el proceso de difusión de la iniciativa de la seguridad humana en Ecuador entre el 2001 y el 2016.
4. Actores y Mecanismos para la Difusión del Concepto de Seguridad Humana en Ecuador
Como se indicó anteriormente, el concepto de seguridad humana fue planteado en la Constitución de la República del Ecuador en el 2008. Desde entonces, la noción de la seguridad humana se hizo frecuente en diversos instrumentos legales y políticos. De esta manera, en este país se sancionaron diversas leyes y planes de seguridad integral, que tenía como objetivo operativizar la noción de seguridad humana y llevarla a la práctica. A continuación, se examinan a la luz de las categorías de análisis identificadas en la literatura, los actores relevantes y mecanismos de difusión operaron para que en el Ecuador se acogiera el término de seguridad humana.
Presiones verticales en la difusión de la seguridad humana
Desde la publicación del Informe de Desarrollo Humano de 1994 por parte del PNUD, varios actores han trabajado en la difusión de los principios de seguridad humana. Estos actores incluyen gobiernos, agencias de las Naciones Unidas, organismos internacionales, ONG y redes. La difusión de la seguridad humana ha sido promovida mediante el ofrecimiento de estímulos financieros para fomentar la implementación de actividades alineadas con este enfoque. Esta directriz debe ser impulsada por todas las delegaciones nacionales del PNUD. Un representante de esta entidad en Quito confirmó dicho mandato al indicar que:
… el PNUD hace ese planteamiento [de seguridad humana], de un esquema de empoderamiento de las personas para generar resiliencias frente a posibles amenazas que pongan en riesgo su desarrollo humano que es lo fundamental […]. Ese es el concepto que nosotros manejamos […] y que estamos intentando implementar (entrevista 8, oficial organismo internacional).
El Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad Humana (UNTFHS) ha desempeñado un papel importante en la difusión de la seguridad humana a través de incentivos económicos. Las agencias de las Naciones Unidas han utilizado este fondo para promover la adopción de la seguridad humana, generando una presión vertical o coerción suave desde arriba. Esta forma de coerción implica la manipulación de elementos materiales, como la cooperación internacional y los recursos financieros, para incentivar la adopción del enfoque de seguridad humana.
En el caso específico de Ecuador, la difusión de la seguridad humana ha experimentado diferentes etapas. Entre el 2001 y el 2008, las presiones de los organismos internacionales fueron escasas, a excepción de algunas influencias relacionadas con la seguridad multidimensional en la frontera norte del país. En este período, se observó una mayor promoción de la seguridad humana por parte de las autoridades nacionales y un interés creciente por obtener financiamiento para actividades relacionadas con este enfoque.
Según uno de los entrevistados, quien participó en la formulación y diseño del Plan Ecuador (2007), este proyecto fue ideado con dos metas esenciales: alejar a la nación de los antiguos planes de desarrollo que operaban bajo una perspectiva de seguridad nacional dirigida por la Unidad de Desarrollo del Norte (UDENOR) a partir de 2001; y en contraposición al Plan Colombia que tenía lugar en la nación vecina (entrevista 1, académico). Un segundo entrevistado, que estuvo asociado con UDENOR a través de la Cancillería ecuatoriana, corroboró: “el Plan Ecuador se lo hizo además como una consecuencia de la política que se tuvo desde el año 2001 de UDENOR, que era fondos de USAID para el desarrollo de frontera con fines de contener la expansión del conflicto del lado colombiano” (entrevista 2, académica).
Así, en 2007 se instaura la Secretaría Técnica del Plan Ecuador con la misión de gestionar fondos de cooperación internacional destinados al progreso de la frontera norte del país. Un entrevistado, subsecretario de Estado entre los años 2008 y 2010, señaló que “se plantea Plan Ecuador […] como un enfoque de seguridad humana versus el Plan Colombia que era un enfoque seguritario” (entrevista 1, académico). Además, enfatizó que el Plan Ecuador se “pensó básicamente como una intervención fuerte de desarrollo con rostro humano, y allí más o menos con PNUD había alguna coincidencia” (entrevista 1, académico).
La adopción de los principios de seguridad humana en la Constitución ecuatoriana del 2008 marcó un hito importante y atrajo la atención de las agencias de las Naciones Unidas. Sin embargo, en un principio, hubo poca preocupación por parte de los actores sociales ecuatorianos para alinear la concepción de seguridad humana en la Constitución con la noción promovida por el PNUD. Fue a partir de 2011, tres años después de la incorporación del concepto en la legislación ecuatoriana, que las oficinas de las agencias de la ONU en Ecuador comenzaron a difundir la noción amplia de seguridad humana.
Desde ese momento, se notó un involucramiento más decidido del gobierno de Ecuador en el impulso de la seguridad humana, mediante esfuerzos para captar recursos económicos ya sea a través de financiación internacional o cooperación técnica no reembolsable. En relación a esto, el encargado del Área de Gobernabilidad Democrática y Desarrollo Social del PNUD en Ecuador expresó:
La Constitución del Ecuador y el plan, desde el primer plan del buen vivir, incluso el paradigma del buen vivir, recogen en buena medida mucho de la teoría sobre el desarrollo humano […] cercanos a la visión que el PNUD había tratado de promover desde el 90 sobre el desarrollo humano. […]. Eso así fue un salto para nosotros cualitativo. Muchas veces desde Naciones Unidas nosotros estábamos abogando por que ciertos conceptos, ciertos enfoques se adoptaran. […]. De modo que para nosotros el rol cambia. Ya no era tanto de abogacía, sino más bien de acompañamientos y asesoría técnica para la implementación de [la seguridad humana] (entrevista 8, oficial organismo internacional).
En otras palabras, después de que Ecuador optara por incluir el enfoque de seguridad humana en su marco legal, las entidades internacionales, especialmente aquellas vinculadas al sistema de Naciones Unidas, empezaron a brindar al país orientación y soporte tanto técnico como financiero para implementar dicho enfoque.
Inicialmente, al aludir al término de seguridad humana en la Constitución de Ecuador, hubo escasos interesados en asegurarse de que el concepto adoptado en la nación coincidiera con la definición promovida por las Naciones Unidas. En su mayoría, las menciones a la seguridad humana se asemejaban más a una interpretación limitada, enfocada en inquietudes relacionadas con la violencia y la delincuencia (entrevistas 2 y 4, sector académico; entrevista 11, representante de ONG). De hecho, un entrevistado, funcionario del PNUD Ecuador, manifestó que “si uno examina […] la Constitución […] uno ve que está el concepto [de seguridad humana] y al mismo tiempo no está. Es decir, hay todavía en la formulación […] un rezago de ciertos temas de seguridad ciudadana o de seguridad nacional” (entrevista 8, oficial organismo internacional).
Una de las fuentes consultadas expresó que durante los primeros cuatro años del período presidencial 2007–2010, “el tema de la seguridad humana en el Ecuador no le preocupó a nadie” (entrevista 2, académica). Aunque las Naciones Unidas mostraron interés en Ecuador desde 2008, su implicación en la promoción de la seguridad humana no fue significativa hasta 2011, según señaló uno de las personas entrevistadas que coordinó el Plan Nacional de Seguridad Integral 2011–2013:
Los últimos cuatro años [del primer período presidencial de Rafael Correa] va a ver un rescate de considerar el tema de desarrollo y seguridad humana. Pero es un impulso desde los foros del PNUD de Naciones Unidas. Inclusive se hace una aproximación del tema de la seguridad ciudadana desde esa mirada, queriendo relacionar por ejemplo el corte de la brecha social, por otro lado, el tema de las condiciones policiales, la mejora de condiciones de vida en relación a lo que garantiza la seguridad humana. Pero esto va a ser reciente, o sea es producto de […] la tendencia de Naciones Unidas de poner como ejemplo a Ecuador dentro de la seguridad humana (entrevista 2, académica).
Se pueden identificar ejemplos concretos de incentivos financieros y programas desarrollados en Ecuador bajo el paraguas de la seguridad humana. Estos programas, como el “Programa Conjunto de Fortalecimiento de las Capacidades Locales para la Paz y el Desarrollo en la Frontera Norte del Ecuador desde un Enfoque de Seguridad Humana”, han recibido financiamiento del Fondo Fiduciario para la Seguridad Humana de las Naciones Unidas. Estos estímulos económicos representan una forma moderada de coerción suave en la difusión de la seguridad humana, a pesar de que los fondos otorgados son limitados.
Otro actor destacado en la difusión de las ideas de seguridad humana mediante la coerción suave es el gobierno japonés. Japón se ha convertido en un importante donante y patrocinador del UNTFHS. Conforme a las declaraciones de un integrante de la Junta Consultiva del fondo fiduciario, se ha evidenciado que su financiamiento ha provenido, en su gran mayoría, de Japón (comunicación personal 1, representante de organismo internacional). La preponderancia del gobierno japonés ha sido tal, que algunos académicos, como Krause (2005: 23), se han referido a él como el “fondo fiduciario japonés”.
La Embajada de Japón en Quito ha estado promoviendo actividades de cooperación basadas en los principios de seguridad humana, a través del programa “Asistencia Financiera No Reembolsable para Proyectos Comunitarios” (APC). En Ecuador, estas actividades comenzaron en 1989 y hasta 2017 se habían realizado más de 500 proyectos a nivel nacional. En palabras de un oficial de Naciones Unidas en Quito:
La embajada de Japón es un actor y es un aliado en esto. Y sí, en los eventos que hemos hecho, hemos contado con delegados de la embajada de Japón que han hecho incluso intervenciones sobre el enfoque, ellos hablando del enfoque de seguridad humana. Japón es uno de los principales promotores de esto en el contexto de Naciones Unidas. Es uno de los principales donantes del fondo de Naciones Unidas para la seguridad humana, de manera que es un donante para programas con este enfoque. Y entonces, aquí [en Ecuador] también es un aliado. Como digo, hemos hecho foros en los que la embajada ha estado presente. Y no descartamos volver hacer eventos donde Japón también diga lo suyo (entrevista 8, oficial organismo internacional).
La difusión de las ideas de seguridad humana en Ecuador a través de la coerción se ha manifestado mediante presiones e incentivos externos por parte de actores dominantes. Las agencias de las Naciones Unidas, especialmente el PNUD en Ecuador, y el gobierno de Japón han influido a través de incentivos económicos para promover políticas basadas en una concepción amplia de la seguridad humana, siguiendo la iniciativa original del PNUD en 1994. Desde que Ecuador adoptó la noción de seguridad humana, se ha observado una mayor participación de las Naciones Unidas y Japón en la promoción de enfoques amplios. Esta difusión se ha dado verticalmente, a través de actores influyentes o poderosos, mediante incentivos condicionados a la implementación de proyectos y actividades enmarcados en la visión amplia de seguridad humana. Sin embargo, esta difusión no ha sido generalizada, sino que se ha centrado en programas específicos financiados por las Naciones Unidas a través del fondo fiduciario sobre seguridad humana. Esto demuestra la presencia del mecanismo de coerción como forma de difusión vertical de ideas, enfoques, normas y políticas por parte de países influyentes y organizaciones internacionales.
Competición entre oficinas nacionales de las agencias de la ONU
En el contexto de la competencia entre oficinas nacionales de las agencias de la ONU, se ha observado en Ecuador un proceso en el que los actores compiten para adoptar ideas, acciones o políticas relacionadas con la seguridad humana, con el objetivo de obtener beneficios económicos. En este caso, se centra en el análisis de cómo se incitó a los actores a competir entre sí para acceder a recursos financieros ofrecidos por la cooperación internacional de Naciones Unidas.
En el estudio se encontró que el financiamiento de los programas basados en la seguridad humana se obtuvo a través de un proceso competitivo en el cual todas las agencias de Naciones Unidas a nivel global presentaron actividades, proyectos y programas para acceder a fuentes financieras. Un representante de las Naciones Unidas en Quito comentó sobre este tema en una entrevista:
cuando Naciones Unidas dice “hay un fondo”, hay la posibilidad de aplicar con una propuesta en un proceso competitivo. Es decir, tú envías una propuesta, puedes o no lograr el financiamiento para un programa de apoyo a programas nacionales, siempre con apropiación nacional (entrevista 8, oficial organismo internacional).
En el caso de Ecuador, los fondos para actividades en la frontera norte fueron proporcionados por Naciones Unidas y el gobierno de Japón para impulsar el enfoque multidimensional y amplio de la seguridad humana. Las oficinas nacionales de las agencias de Naciones Unidas en Ecuador compitieron por los recursos limitados del fondo fiduciario para la seguridad humana.
Mediante el mecanismo de competición, los actores involucrados, especialmente las oficinas nacionales de las agencias de Naciones Unidas, compitieron por recursos financieros incentivados por la cooperación internacional de la ONU. Una vez asignados los recursos, el Estado ecuatoriano se benefició al implementar actividades y programas bajo el enfoque amplio de la seguridad humana. Es importante destacar que los incentivos monetarios ofrecidos por el fondo fiduciario no se ofrecen directamente a los gobiernos nacionales, sino que son las oficinas nacionales de las agencias de la ONU las que compiten a nivel mundial por acceder a esos recursos y ejecutar programas relacionados con la seguridad humana.
Así, se evidencia la presencia del mecanismo de competición como forma de difusión de ideas, enfoques y políticas de seguridad humana en Ecuador. Las agencias de Naciones Unidas compiten por recursos económicos mediante propuestas sobre seguridad humana, impulsadas por actores internacionales. Esto sugiere que la propagación del paradigma de seguridad humana puede involucrar a actores no estatales, como las oficinas nacionales de las agencias de Naciones Unidas, que compiten entre sí. Por lo tanto, se demuestra que el mecanismo de competición es una forma en la que se difunden las ideas de seguridad humana, más allá del papel de los Estados o gobiernos, como se enfatiza en la literatura especializada. Este hallazgo destaca la participación de actores no estatales en la difusión de ideas y conceptos sobre seguridad humana mediante la competencia.
Emulación: seguir la “moda internacional”
En esta sección, nos enfocaremos en analizar el valor social que los actores en Ecuador otorgan a las ideas de seguridad humana, utilizando las categorías analíticas de difusión a través del mecanismo de emulación. Examina si la adopción de estas ideas se basó en la observación de experiencias y prácticas en otras regiones, sin un conocimiento real de su contenido o alcance, o si fue motivada por la búsqueda de legitimidad y reconocimiento externo. También se considera si las organizaciones internacionales desempeñaron un papel como promotoras de normas.
En el Libro Blanco de la Defensa Nacional de Ecuador del 2002, se hizo referencia por primera vez al enfoque de seguridad humana. En este informe, se destacó que las nuevas perspectivas de seguridad humana se fundamentan en la gobernabilidad y el desarrollo, y se enfatizó que su implementación integral asegura la estabilidad y la paz tanto interna como externa, según lo señalado por el Ministerio de Defensa Nacional en el 2002.
En la segunda versión del documento de estrategia y defensa militar en el 2006, se volvió a mencionar el enfoque de seguridad basado en los individuos. Se reconoció que la nueva concepción de seguridad multidimensional, establecida por consenso en la OEA en el 2003, prioriza la seguridad humana (Ministerio de Defensa Nacional 2006). Aunque estos documentos no proporcionaban una definición precisa de seguridad humana, las referencias a la OEA y a las discusiones regionales sobre la ampliación de la concepción de seguridad relacionada con la gobernabilidad y el desarrollo indican la influencia de la agenda regional en la adopción del término en los libros blancos de Ecuador.
La Declaración de Bridgetown del 2002, aprobada por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), reconoció la necesidad de ampliar el concepto de seguridad más allá de su enfoque tradicional, hacia una perspectiva multidimensional. En esta declaración, los países participantes acordaron que la seguridad en el hemisferio incluye aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales (OEA 2002). Esta visión fue reafirmada en la Declaración de México del 2003, donde se subrayó nuevamente el enfoque de seguridad multidimensional y se reconoció la importancia de abordar tanto amenazas tradicionales como no tradicionales (OEA 2003).
Estas discusiones sobre la seguridad hemisférica en las Américas, realizadas en la OEA, influyeron en la decisión de los responsables políticos de Ecuador de adoptar las nuevas nociones de seguridad ampliada. A partir del concepto de seguridad multidimensional basado en la seguridad del Estado, se llegó a la propuesta de seguridad humana presentada por el PNUD unos años antes. Por lo tanto, el sector castrense ecuatoriano decidió adoptar las nociones relacionadas con la seguridad humana. Un militar en servicio pasivo, que ocupó un alto cargo en el Ministerio de Defensa de Ecuador, expresó que la OEA en el 2003 propuso un nuevo concepto de seguridad basado en la seguridad humana, que se convirtió en una seguridad multidimensional antropocéntrica. La Declaración de Seguridad de las Américas del 2003 fue el documento de referencia fundamental para América en relación con la nueva seguridad humana. Así, un antiguo ministro de Defensa ecuatoriano reflejó esta idea en sus palabras:
La OEA en junio 2003, determina un estudio en […] Bridgetown. Y después de Bridgetown proponen un nuevo concepto de la seguridad. La OEA en la Asamblea General, junio 2003, asume todo lo planteado y recomendado […]. Y nace el concepto de la seguridad multidimensional […]. Se logra implementar un nuevo concepto basado en la seguridad humana, pero ya adquiere una nueva dimensión: seguridad multidimensional. Es antropocéntrica y multidimensional. La Declaración de Seguridad de las Américas, junio 2003, […] es el documento base referencial para América sobre la nueva seguridad humana (entrevista 17, ex ministro de la Defensa).
En resumen, las reflexiones iniciales en Ecuador para adoptar el concepto de seguridad humana se basaron en las discusiones llevadas a cabo en la OEA sobre la ampliación del concepto de seguridad. Esto indica que las ideas y nociones relacionadas con la seguridad humana incorporadas en los documentos de seguridad y defensa de Ecuador surgieron inicialmente de la influencia y el papel de la OEA como promotora de normas.
Posteriormente, las nociones del enfoque de seguridad humana volvieron a surgir en los debates de la Asamblea Constituyente que condujeron a una nueva Constitución en el 2008. Sin embargo, a pesar de la falta de claridad y precisión en cuanto al significado de la seguridad humana, las referencias en los debates y en la propia Constitución apuntaban a los elementos que se discutían a nivel internacional y a la iniciativa del PNUD de vincular seguridad y desarrollo. Esto indica que se adoptó el enfoque de seguridad humana sin contar con una comprensión precisa de su alcance y contenido. Esto fue confirmado por una de las fuentes entrevistadas, quien afirmó que la incorporación del concepto de seguridad humana se debió a que estaba de “moda” en las discusiones regionales e internacionales sobre la ampliación de la seguridad (entrevista 1, académico). En otras palabras, para los responsables políticos, la adopción del novedoso concepto de seguridad humana podía otorgar cierto estatus y reconocimiento internacional en un momento de refundación política en Ecuador.
De esta manera, el gobierno ecuatoriano se alineaba con los temas importantes que se discutían en los foros multilaterales como la ONU, el PNUD y la OEA, obteniendo así el prestigio que estos méritos le conferían. Como resultado, el Secretario General de las Naciones Unidas mencionó a Ecuador como un ejemplo de logros en actividades relacionadas con la seguridad humana en su informe de 2010. Se destacó que Ecuador había incorporado la seguridad humana en su Constitución en el 2008, allanando el camino para una respuesta centrada en las personas ante las amenazas más graves y críticas que enfrenta el país. El gobierno de Ecuador se comprometió a establecer una paz duradera fundamentada en el desarrollo, la justicia social, la igualdad y la dignidad (Asamblea General de la ONU 2010).
Además, gracias a las menciones de la seguridad humana en la constitución ecuatoriana, el país fue reconocido como una experiencia exitosa por el PNUD y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) en el proyecto Inventario de iniciativas relacionadas con la seguridad humana en América Latina (PNUD Costa Rica & IIDH 2011b). Asimismo, las nociones de seguridad humana, en su versión amplia, se adoptaron en otros instrumentos de menor rango, como los planes nacionales de seguridad integral para los períodos 2011–2013 y 2014–2017, siguiendo la tendencia de la agenda multilateral.
En conclusión, Ecuador ha incorporado nociones relacionadas con el enfoque de seguridad humana en diversos instrumentos políticos y jurídicos. Esta adopción se produjo con mayor fuerza después de las discusiones y resoluciones en la OEA sobre la ampliación del concepto de seguridad, y fue respaldada por la influencia de organismos internacionales como el PNUD. Sin embargo, las referencias al enfoque de seguridad humana en los documentos oficiales no proporcionan una definición precisa de su contenido y alcance, lo que indica una adopción superficial y motivada principalmente por la búsqueda de legitimidad y reconocimiento externo.
Inexistencia de los mecanismos de difusión por aprendizaje
La categoría teórica que caracteriza al mecanismo de aprendizaje se fundamenta en el conocimiento amplio y profundo de una temática, que trae como consecuencia un cambio en las convicciones y creencias de los sujetos envueltos. Así, a continuación, analizaremos si los responsables y decisores políticos en el Ecuador, además de observar las experiencias de seguridad humana en otras latitudes, acumularon un conjunto de conocimientos amplios sobre la seguridad humana, experimentando algún cambio en su sistema de creencias que los conllevara a adoptar el enfoque de seguridad humana.
La ausencia de mecanismos de difusión por aprendizaje en la adopción del enfoque de seguridad humana en Ecuador ha sido evidente. Aunque se observó un debate sobre el buen vivir y la cosmovisión andina durante la Asamblea Constituyente, las discusiones en torno a la seguridad humana no reflejaron un conocimiento amplio y profundo del concepto ni un cambio en las creencias y convicciones de los responsables políticos.
La incorporación de la seguridad humana en la normativa legal del Ecuador respondió al diagnóstico de un problema público que fue “considerado como prioritario por el gobierno, buscándose, al menos a priori, garantizar y proteger los derechos humanos y las libertades de las personas mediante las políticas públicas impulsadas desde el ejecutivo desde la perspectiva del buen vivir bajo criterios de gobernabilidad, reducción de vulnerabilidades, así como la prevención, protección y respuesta ante riesgos y amenazas” (comunicación personal 2, ex asesor político presidencial).
Si bien se reconoce que la visión de seguridad humana estaba presente en las discusiones constituyentes y que la adopción del enfoque respondía a la necesidad de proteger los derechos humanos y promover el bienestar de las personas, la comprensión precisa del alcance y contenido de la seguridad humana era limitada. A menudo, se confundía con otros conceptos como seguridad pública, seguridad ciudadana o seguridad del Estado, lo que revela una falta de claridad conceptual. Algunas de las personas entrevistadas afirmaron que la noción de seguridad humana manejada durante las discusiones y debates constituyentes no eran precisos ni delimitados. Más bien, los constituyentistas hacían referencia al término de seguridad humana (sin tener una idea exacta de su significado) por tratarse de un término novedoso (entrevistas 4, 5 y 10, sector académico).
La seguridad humana y la seguridad integral, propuestas durante la Asamblea Constituyente, representaban una nueva visión en línea con los objetivos de transformación política en Ecuador. Estos conceptos buscaban superar la antigua doctrina de seguridad nacional centrada en el Estado. Sin embargo, su adopción se realizó sin un análisis exhaustivo de su alcance, contenido, enfoques, fundamentos teóricos, operacionalización e implicaciones prácticas. El concepto de seguridad humana, al igual que el de seguridad integral, ofrecía una concepción novedosa que permitía un quiebre con nociones que los decisores y hacedores de política ecuatorianos querían superar, tales como la seguridad clásica y la doctrina de seguridad nacional. Sin embargo, estas nuevas conceptualizaciones fueron tomadas sin un profundo análisis de sus alcances e implicaciones y sin tener una claridad conceptual (entrevistas 2, 3 y 4, sector académico). Esto indica la falta de claridad conceptual desde el principio sobre las propiedades y características significativas del concepto de seguridad humana.
Durante las sesiones de la Asamblea Constituyente entre noviembre de 2007 y octubre de 2008, la Mesa 7, encargada del “Régimen de Desarrollo”, gestionó propuestas relacionadas con la seguridad humana, como el desarrollo humano y la vida digna. En la fase de discusión de los textos constitucionales, los miembros de la Mesa 7 recibieron diversas propuestas relacionadas con la seguridad humana. Mientras que una de las personas entrevistadas, Bertha García, experta en el tema de seguridad, sugirió que estas propuestas surgieron de las Fuerzas Armadas y del sector policial (entrevista 10, académica), otros indicaron que provenían del ámbito académico e intelectual del país (entrevistas 1, 2, sector académico; entrevista 7, militar; entrevista 8, oficial organismo internacional; entrevista 11, ONG). Algunos incluso coincidieron con García en cuanto a la influencia del sector militar (entrevista 5, académico).
Sin embargo, según las actas y testimonios de ex miembros de esta mesa, hasta finales de junio de 2008, estos temas se consideraban de forma aislada, sin una conexión clara con la seguridad humana. De hecho, las actas reflejan una falta de un entendimiento amplio y un debate profundo sobre este enfoque, y la seguridad humana no estaba inicialmente en la agenda de la Mesa 7 (entrevistas 6 y 9, ex constituyentistas).
Debido a la falta de comprensión inicial del concepto de seguridad humana por parte de los representantes de la Asamblea Constituyente, los debates se inclinaron hacia una visión limitada del mismo, centrada en las amenazas a la seguridad física de las personas y alejándose de su enfoque multidimensional. Cuando se intentó implementar el concepto en la Constitución y en políticas concretas, quedó sujeto a interpretaciones subjetivas y sistemas de creencias, lo que llevó a una transformación hacia el concepto de seguridad integral. Este último incorpora no solo la seguridad individual, sino también la seguridad de la naturaleza y del Estado, alejándose de las características propias de la seguridad humana.
En resumen, la investigación demuestra que no hubo un mecanismo de difusión por aprendizaje en la propagación de las ideas sobre seguridad humana en Ecuador durante el período estudiado. Los datos indican que no se produjo un proceso de aprendizaje entre los actores políticos que les permitiera tener un conocimiento profundo del significado del concepto de seguridad humana ni un cambio en sus sistemas de creencias y valores en relación con el paradigma de seguridad. Como resultado de la ausencia de este mecanismo de aprendizaje, surgieron otros conceptos como la seguridad integral, que intentaron conciliar la seguridad tradicional con la nueva propuesta de seguridad humana.
5. Conclusión
Esta investigación evidenció que diferentes mecanismos de difusión pueden funcionar de manera simultánea para propagar ideas, normas y políticas de seguridad humana. Esto es, los mecanismos de difusión de naturaleza material pueden operar conjuntamente con los mecanismos ideacionales. Si bien se está consciente que los mecanismos guiados por elementos utilitaristas y constructivistas responden a premisas ontológicas distintas, la tesis central de esta investigación consiste en integrar un enfoque teóricamente plural, considerando los elementos materiales (condicionalidades, incentivos económicos, presiones, etc.) y los elementos constructivistas o ideacionales (prestigio, estatus, moda, etc.). Ello, nos lleva a considerar diversas epistemologías que nos permita el análisis en conjunto de distintos mecanismos de difusión en la propagación del concepto de seguridad humana. De esta manera, se concluye que en el Ecuador se pusieron en práctica tres mecanismos de difusión: el de coerción (en su versión suave), el de emulación, y el de competición.
No obstante, hay que indicar que el resultado de ese proceso de difusión no fue completamente efectivo. Si bien, la noción de la seguridad humana, en su versión restringida, se encuentra acogida en la Constitución de la República del Ecuador, y que además se han llevado a cabo actividades, proyectos y planes enmarcados en el concepto de seguridad humana, financiados con fondos del UNTFHS, los decisores ecuatorianos han ido abandonando paulatinamente el concepto de seguridad humana, reemplazándolo por el de seguridad integral, lo que nos permite visualizar las limitantes de la difusión de ideas sobre seguridad humana en ese país. Lo cual, nos lleva a confirmar lo señalado por autores como Meseguer y Gilardi (2008), quienes hipotetizan que el mecanismo de difusión por aprendizaje puede erigirse en uno de los mecanismos más valiosos para la propagación de ideas, nociones, conceptos, normas o políticas. En otras palabras, para que haya una completa y efectiva difusión puede ser necesario que en el proceso de difusión se involucren mecanismos de aprendizaje, donde se involucren los actores relevantes.
Información de financiación
Este trabajo fue apoyado por la VIII Convocatoria del Concurso de Becas para Financiamiento de Tesis de Doctorado 2015-2018 de FLACSO – Ecuador.
Conflicto de Intereses
Declaro que no existen conflictos de intereses que puedan influir en los resultados o en la objetividad de este estudio. El autor no tiene relaciones financieras, personales ni institucionales que puedan generar un sesgo en la investigación.