Einzelinitiativen in Gemeindeversammlungen: Nutzung und Einsatzbereiche im Kanton Zürich

2.1 Funktionen der Volksinitiative

Mit der Einführung der direktdemokratischen Instrumente erhofften sich die demokratischen Kräfte des 19. Jahrhunderts nicht nur, das Volk als eine Art „institutionelle Opposition“ zu etablieren (insbesondere durch das Referendum, das eine grundsätzlich innovationshemmende, verlangsamende Wirkung hat), sondern ihm durch die Volksinitiative auch ein Instrument der „Volksgesetzgebung“ an die Hand zu geben (Linder & Mueller 2017, S. 299). Nur wenige Volksinitiativen waren erfolgreich, auch wenn sich die Anzahl derjenigen in letzter Zeit deutlich erhöhte. Doch die Sinnhaftigkeit einer Volksinitiative allein am Erfolg festzumachen, verkennt die Wirkungsmechanismen des Politsystems. Genauso wie eine Referendumsdrohung dafür sorgen kann, dass die wichtigsten Kräfte (beispielsweise Interessengruppierungen oder Verbände) frühzeitig in den Entscheidungsfindungsprozess eingebunden werden (beispielsweise durch aktive Teilnahme an Vernehmlassungen), kann eine Initiative ihre intendierte Wirkung ohne klares Volksmehr ebenfalls entfalten.

Linder & Mueller (2017, S. 321–323) unterscheiden vier Funktionen einer Volksinitiative auf Bundesebene, die nachfolgend gemäss ihrer Beschreibung aufgeführt werden:

1. Ventilfunktion: Die Volksinitiative als Ventil schwacher Gruppierungen, die auch in einem Konkordanzsystem vielfach dauerhaft aus dem organisierten Kompromiss der regierenden Koalition ausgeschlossen werden. In diesem Sinne dient die Initiative zur direkten Durchsetzung einer Forderung gegenüber den Behörden.

2. Schwungradfunktion: Hierbei geht es darum, einen indirekten Erfolg bei den Behörden zu erzielen. Durch die Initiative wird Druck auf die Behörde erzeugt, sich eines Themas mittels Gegenvorschlag anzunehmen. Die Initiative dient als Verhandlungspfand und dies äusserst erfolgreich. Gut ein Drittel der Volksinitiativen hinterlassen gemäss Joye und Papadopoulops (1994, S. 260, zitiert in Linder & Mueller, S. 322) Spuren in der späteren Gesetzgebung.

3. Katalysatorfunktion: Die Volksinitiative kann als Katalysator für neue politische Tendenzen und Themen mobilisieren. Die Offenheit der Initiative erlaubt es ihr dabei, den Rahmen des Möglichen und Denkbaren zu erweitern und neue Prioritäten oder Denkweisen auf die politische Agenda zu setzen.

4. Wahlhelfer- oder Mobilisierungsfunktion: In diesem Zusammenhang beabsichtigt die Initiative, politisches Marketing für eine Gruppierung oder Partei zu betreiben und sich so vor den Wählern in Szene zu setzen oder ein bestimmtes Thema politisch zu besetzen. Hierdurch wird das potenzielle Wählersegment direkt angesprochen.

Während also die Grundfunktionalitäten einer Volksinitiative durch diese vier Aspekte weitgehend abgedeckt sind, stellt sich die Frage, ob die gleichen Tendenzen auch auf lokaler Ebene zu finden sind. Grundsätzlich kann angenommen werden, dass die gleichen Mechanismen für die Lancierung einer Volksinitiative auf lokaler, wie auf nationaler Ebene gelten.

Auch lokal gibt es Gruppierungen, die schwach sind und sich nicht unbedingt im Rahmen der Behördenpolitik vertreten fühlen. Allerdings ist die Grundgesamtheit der systematisch und permanent Ausgeschlossenen, wie dies die Ventilfunktion vorsieht, wohl geringer und die Folgen des Abseitsstehens sind auf kommunaler Ebene ebenfalls weniger ausgeprägt. Die Intensität dieser Gruppierungen ist wohl geringer als auf nationaler Ebene. Doch während die Voraussetzungen also leicht unterschiedlich sind, beinhaltet die erste Funktion das Grundansinnen der direkten Erfüllung einer Forderung. Dies dürfte auf lokaler Ebene aufgrund der geringeren Komplexitätsgrade und der stärkeren unmittelbaren Betroffenheit einzelner Akteure eher möglich sein.

Die Schwungradfunktion der Initiative kann grundsätzlich auch auf lokaler Ebene erwartet werden. Allerdings sind lokale Behörden durch die Unmittelbarkeit des Zugangs wohl offener für Anliegen aus der Bevölkerung als dies bei kantonalen oder nationalen Behörden der Fall ist. Die Initiative kann aber sehr wohl als Verhandlungspfand genutzt werden, zumal es der Exekutive gesetzlich möglich ist, einen Gegenvorschlag zur Abstimmung zu bringen. Ob ein Gegenvorschlag zu einem Rückzug der Initiative führt, ist offen.

Einer Einzelinitiative auf Gemeindeebene sind grundsätzlich sehr wenige Grenzen gesetzt, zumal sie alle Bereiche der kommunalen Legislative betreffen kann. Entsprechend kann es sein, dass dieses Instrument dazu genutzt wird, neue Themen auf die politische Agenda zu bringen und so neue Denkweisen zu etablieren (Katalysatorfunktion).

Darüber hinaus kann eine Initiative auch mobilisierend wirken, indem sie politische Konfliktlinien sichtbar macht und Engagement innerhalb der lokalen Öffentlichkeit aktiviert (Mobilisierungsfunktion). Entsprechend ist auch auf lokaler Ebene mit einer solchen Nutzung von Initiativen zu rechnen.

Die von Linder & Müller (2017) entwickelten Funktionen von Initiativen werden im vorliegenden Beitrag nicht als strikter Analyserahmen verstanden, sondern als heuristischer Bezugspunkt für die explorative Einordnung der Ergebnisse. Die Übertragbarkeit der Funktionsweisen auf kommunale Ebene ist aufgrund des Fokus auf Volksinitiativen nur eingeschränkt gegeben. Dennoch ermöglicht es der Vergleich mit den Funktionen von Volksinitiativen, Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen nationalen und lokalen Ausprägungen sichtbar zu machen.

Die Einzelinitiative stellt in Versammlungsgemeinden des Kantons Zürich ein niederschwelliges Instrument direkter Demokratie dar. Sie kann von einem oder mehreren Stimmberechtigten eingereicht werden und ist grundsätzlich zu allen Gegenständen zulässig, die in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung oder der Urnenabstimmung fallen (§146 f. GPR). Damit verfügt sie über ein äusserst breites thematisches Anwendungsspektrum. Einzelinitiativen können entweder als ausgearbeiteter Entwurf oder als allgemeine Anregung formuliert sein.

Während ausgearbeitete Initiativen unmittelbar umsetzbare Beschlussentwürfe darstellen, verpflichten allgemein anregende Initiativen die Gemeindebehörden im Falle ihrer Annahme zur Ausarbeitung einer konkreten Vorlage. Diese Unterscheidung ist für die empirische Analyse von Bedeutung, da sie unterschiedliche Formen politischer Einflussnahme widerspiegelt. Nach der Einreichung prüft der Gemeindevorstand die Gültigkeit der Initiative und unterbreitet sie der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung. Dabei kann er eine Annahme oder Ablehnung empfehlen und gegebenenfalls einen Gegenvorschlag unterbreiten. Die Behandlung von Einzelinitiativen erfolgt somit im Zusammenspiel zwischen Initianten, Exekutive und Gemeindeversammlung, wobei die Exekutive eine zentrale strukturierende Rolle im Entscheidungsprozess einnimmt.

2.2 Annahmen über Wirkungszusammenhänge von Einzelinitiativen

Im Einklang mit den theoretischen Überlegungen werden im Folgenden vier theoriegeleitete Annahmen zu Wirkungszusammenhängen formuliert. Diese Annahmen verstehen sich nicht als streng kausale Hypothesen, sondern als analytische Leitlinien, die typische Nutzungsmuster und Funktionen von Einzelinitiativen in Versammlungsgemeinden beschreiben. Hintergrund hierfür ist, dass bislang weder eine hinreichend dichte empirische Datenlage noch ein kohärentes theoretisches Modell zur Nutzung direktdemokratischer Instrumente auf Gemeindeebene vorliegt, aus dem klar operationalisierbare und kausale Zusammenhänge zwischen Variablen abgeleitet werden könnten. Die Annahmen dienen daher primär der Strukturierung der empirischen Analyse und bilden den Referenzrahmen für die Interpretation der Ergebnisse. Die erste Annahme leitet sich aus der Ventilfunktion der Initiative ab und lautet.

Im Hinblick auf die Schwungradfunktion der Initiative ist zu erwarten, dass die Initiative durchaus als Verhandlungspfand genutzt werden kann. Dies würde bedeuten, dass die Gemeindevorsteherschaften den Initiativen Gegenvorschläge entgegensetzen und so die vielleicht radikalen Anliegen der Initianten entgegentreten. Hieraus lässt sich die folgende Erwartung formulieren:

In Bezug auf die verbleibenden zwei Funktionen der Initiativen, sind die Erwartungen bereits formuliert worden. Sowohl die Katalysator- wie auch die Wahlhelfer-Funktion können als Erklärmuster für Einzelinitiativen dienen. Entsprechend können folgende Erwartungen formuliert werden:

3.1 Fallauswahl

Im vorliegenden Fall wurden die Einzelinitiativen der Versammlungsgemeinden untersucht. Jede Initiative stellt somit einen Fall dar, wodurch auch dem typischen Small-N-Problem der vergleichenden Politikwissenschaft zumindest teilweise begegnet werden kann. Gemeinden können also mehrfach in der Analyse vorkommen.

Schliesslich musste ein Zeitrahmen für die Analyse definiert werden. Dies gestaltete sich als schwierig, da die Datensammlung aufgrund der Zugänglichkeit (siehe unten) nicht als vollständig angenommen werden kann. Gleichzeitig sollte eine genügend lange Zeitspanne angeschaut werden, um eine verlässliche Stichprobe ziehen zu können. Diese Überlegungen führten dazu, dass eine Zeitspanne von 2020 bis 2024 (also fünf Jahre) definiert wurde. Diese Daten sind in der Regel bei den Gemeinden online auffindbar.

3.2 Datensammlung

Der Gemeindevorstand beschliesst über die Gültigkeit der Initiative (§150 GPR) und publiziert diese im Publikationsorgan der Gemeinde (§149 Abs. b GPR). Die amtlichen Publikationsorgane der Gemeinden sind in der Regel lokale oder regionale Zeitungen. Eine zentrale Plattform zur Einsicht aller amtlichen Publikationen existiert nicht. Da gewisse Lokalzeitungen über keinen oder nur eingeschränkten digitalen Auftritt verfügen, sind entsprechende Publikationen teilweise nur in gedruckter Form zugänglich. Gewisse Gemeinden haben aufgrund des vermehrten „Sterbens“ der Lokalmedien ihre amtlichen Publikationen auf den eigenen Webseiten, wobei diese spezifische Standards erfüllen müssen und teilweise nach zwei Jahren nicht mehr auffindbar sind. Die für die Gemeindeversammlung vorgeschriebenen Protokolle sind teilweise online zugänglich, müssen von Gesetzes wegen aber nur in den jeweiligen Gemeindekanzleien aufgelegt und zur Einsicht aufgeboten werden.

Eine Einzelinitiative hinterlässt somit grundsätzlich zwei „Spuren“ – einerseits durch die Publikation der Gültigkeitserklärung im amtlichen Publikationsorgan, andererseits durch die eigentliche Traktandierung an der Gemeindeversammlung. In diesem Zusammenhang sind die Gemeindevorstände verpflichtet, dem Gemeindeversammlungsgeschäft einen Beleuchtenden Bericht beizufügen, in welchem sich sowohl die Behörden wie auch die Initianten äussern können. Diese Berichte wie auch die Versammlungen sind in der Regel auf den Webseiten der einzelnen Gemeinden auffindbar, auch nach Abschluss der Versammlung. In der Regel wird danach noch ein Protokoll mit den Wortmeldungen und den Beschlüssen beigefügt. Auch hier sind die Gemeinden in der Handhabung frei. Während die Resultate amtlich publiziert werden müssen, ist eine Aufschaltung des Protokolls oder der Beschlüsse auf der Webseite beispielsweise nicht zwingend und kann auch nach einer Auflagefrist wieder in den Archiven verschwinden. Dennoch bieten die Gemeindewebseiten die beste Chance, die insofern relevanten Daten zu finden.

Entsprechend wird zur Überprüfung der vorliegenden Hypothesen ein Datensatz aller an Gemeindeversammlungen traktandierten Einzelinitiativen zwischen 2020 und 2024 erstellt. Hierzu werden die Webseiten der 147 Versammlungsgemeinden im Kanton Zürich systematisch abgesucht. Es werden die den Gemeindeversammlungen gewidmeten Seiten durchforstet, sowohl die aktuellen wie auch die Archivseiten. Anhand der Traktandenliste kann festgestellt werden, ob Einzelinitiativen traktandiert wurden oder nicht. Bei jenen Versammlungen, die Einzelinitiativen beinhalten, wird der Beleuchtende Bericht bzw. das Protokoll bzw. die Resultatepublikation zur Datengenerierung herbeigezogen. Die Beleuchtenden Berichte oder Protokolle geben den Kontext und Inhalt der Initiative wieder und werden entsprechend systematisch gesammelt und ausgewertet.

Diese Vorgehensweise garantiert keine Vollständigkeit. Denn einerseits gibt es keine für alle Gemeinden verbindliche Systematik, wonach alle Gemeindeversammlungen und die dazu gehörigen Dokumente online archiviert werden müssen. Während es die meisten Gemeinden so handhaben, gibt es durchaus solche, welche nur die aktuellen Gemeindeversammlungen online stellen oder nur jene aus der laufenden Legislaturperiode (2022–2026). Dies ist für die Vollständigkeit der Daten zwar suboptimal, aber nicht verhinderbar.

3.3 Erfasste Variablen

Im Rahmen der quantitativen Analyse wurde ein Datensatz erstellt, der die zwischen 2020 und 2024 in den Versammlungsgemeinden des Kantons Zürich behandelten Einzelinitiativen systematisch erfasst. Der Datensatz umfasst unter anderem Informationen zur Gemeinde, zum Zeitpunkt der Behandlung, zum thematischen Schwerpunkt der Initiative, zur Position der Exekutive, zu allfälligen Gegenvorschlägen, zum Abstimmungsausgang sowie zur Urheberschaft.

Eine detaillierte Übersicht über sämtliche erfassten Variablen, deren Beschreibung und Ausprägungen findet sich in Anhang A.1.

Zusätzlich zu diesem Datensatz wurden sämtliche Beleuchtenden Berichte bzw. Protokolle der Gemeindeversammlungen systematisch erfasst und abgelegt.

4.1 Nutzung und räumliche Verteilung von Einzelinitiativen

Während Auer (2017, S. 938) die Einzelinitiative im Kanton Zürich als „seltene Ereignisse“ bezeichnete, scheint ein systematischer Blick auf die Gemeinden im Kanton Zürich einen anderen Schluss zuzulassen. So konnten im Zeitraum 2020 bis 2024 auf den Webseiten der Zürcher Versammlungsgemeinden insgesamt 94 Einzelinitiativen identifiziert werden, wobei bei zahlreichen Gemeinden keine vollständigen Daten online verfügbar waren. Eine Auflistung der Initiativen ist im Anhang A.2 zusammengefasst. Die insgesamt 94 Einzelinitiativen wurden in 56 Gemeinden eingereicht; legt man die Grundgesamtheit von 147 Gemeinden zugrunde, so fanden in mehr als einem Drittel aller Zürcher Versammlungsgemeinden Abstimmungen über Einzelinitiativen an Gemeindeversammlungen statt. Einzelinitiativen stellen damit zwar weiterhin seltene Ereignisse dar, treten jedoch in einem substanziellen Teil der Gemeinden zumindest gelegentlich auf.

Auch zeigt sich, dass die Initiativen über die meisten Bezirke hinweg zum Einsatz kommen. So hatte im Beobachtungszeitraum im Bezirk Meilen jede Gemeinde mindestens eine Einzelinitiative an der Gemeindeversammlung, während in den Bezirken Winterthur, Andelfingen oder auch Bülach das Instrument eher sporadisch zum Einsatz kommt. Im Bezirk Dietikon konnte trotz vollständiger Datenlage keine Einzelinitiative im Beobachtungszeitraum identifiziert werden.

Die Verteilung der Einzelinitiativen pro Gemeinde offenbart weiter ein interessantes Bild (Tabelle 1). Demnach führt Pfäffikon die Rangliste an, hatte die Gemeinde im Beobachtungszeitraum gleich über sieben Initiativen zu befinden; auf Rang zwei folgt Hombrechtikon mit 5 Einzelinitiativen und Wallisellen mit vier liegt auf Rang drei.

4.2 Thematische Schwerpunkte der Einzelinitiativen

Analysiert man die Initiativen etwas genauer, lässt sich ein interessanter Trend feststellen. In Tabelle 2 wurden die Initiativen nach ihrer Thematik gegliedert. Es handelt sich dabei um induktiv gebildete Kategorien, basierend auf den Titeln und dem Inhalt der Einzelinitiativen. Auf diese Besonderheiten soll im Nachfolgenden kurz eingegangen werden.

Wie aus Tabelle 2 ersichtlich ist, behandelten 21 von insgesamt 94 Einzelinitiativen den Mindestabstand von Windrädern zu bewohntem Gebiet. Hierbei handelt es sich um beinahe gleichlautende Initiativen, die in verschiedenen Gemeinden eingereicht wurden. Als Beispiel kann die Initiative in Hombrechtikon dienen, welche der Gemeindeversammlung vom 11. Dezember 2024 vorgelegt wurde.¹ Ein Stimmbürger verlangte dabei folgendes: „Der Mindestabstand zwischen einer industriellen Windenergieanlage (Nabenhöhe ab 30 Meter) und einer zeitweisen oder dauerhaft bewohnten Liegenschaft muss 700 Meter betragen.“ Hierfür ist eine entsprechende Bestimmung in die Bau- und Zonenordnung aufzunehmen.

Auslöser der Initiative war gemäss Initiativbegründung die Absicht des Kantons Zürich, „etwa 120 Windräder von circa 235 Meter Höhe aufzustellen. Es kann damit gerechnet werden, dass demnächst kantonale Plangenehmigungsverfahren durchgeführt werden sollen, um die Mitspracherechte der Gemeinden auszuhebeln“ (Zitat aus Beleuchtendem Bericht). Tatsächlich hatte der Kanton Zürich mögliche Standorte für Windkraftanlagen im Kanton Zürich eruiert und dabei 46 Gebiete identifiziert, in denen der Bau von Windkraftanlagen möglich und potenziell lohnenswert ist.² In der Folge formierte sich in den entsprechenden Gemeinden Widerstand gegen die Planung, wobei wahlweise mit Lärm- oder Umweltschutz argumentiert wurde. Auch wenn die Initiativen von Einzelpersonen eingereicht wurden, so steht hinter den Begehren somit ein koordiniertes Vorgehen, denn die Initiativen weisen die gleiche Formulierung auf. Interessant ist, dass die Initiative in gewissen Gemeinden von den Gemeindevorständen abgelehnt, in anderen begrüsst wurden. Entsprechend gibt es kein eindeutiges Muster. Dies legt den Schluss nahe, dass Einzelinitiativen nicht immer zwingend gegen die Interessen der Exekutive gerichtet sind.

Eine weitere Initiative, welche in gleicher oder ähnlicher Form in immerhin zehn Gemeinden eingereicht wurde, ist die Initiative für Biodiversität und Artenschutz. In Bonstetten wurde beispielsweise am 7. Dezember 2023 an der Gemeindeversammlung darüber befunden. Die Initiative verlangte einen Rahmenkredit von 200‘000 Franken für die Jahre 2024–2026 für Projekte im Bereich der Biodiversität. Begründet wurde die Initiative mit dem schlechten Zustand der Biodiversität in der Schweiz. Die Renaturierung von Gewässern oder ökologisch wertvolle Wälder und aufgewertete Weiher sollen gemäss Initiativbegründung auf lokaler Ebene mögliche Massnahmen zur Steigerung der Artenvielfalt darstellen. Damit könne die Gemeinde einen direkten Beitrag für den Schutz der Biodiversität in der Schweiz leisten. Während in Bonstetten der Gemeinderat die Initiative erfolgreich zur Ablehnung empfahl, stellten die Gemeindeexekutive von Hausen a.A., Herrliberg oder beispielsweise Fällanden der Initiative einen Gegenvorschlag mit einem weniger hohen Betrag gegenüber und obsiegten mit diesem Vorgehen ebenfalls. Während also die Forderungen die gleichen sind, unterscheiden sich die Reaktionen der Gemeindeexekutiven deutlich.

In Tabelle 3 sind die einzelnen Bereiche der Einzelinitiativen dargestellt. Es zeigt sich, dass die meisten Einzelinitiativen in den Bereichen Baurecht und Raumplanung eingereicht werden. Die Einzelinitiativen zum Abstand von Windrädern haben entscheidend zu diesem Ergebnis beigetragen, doch stellt die Auseinandersetzung mit der raumplanerischen Entwicklung der Gemeinde auch sonst ein wichtiges Betätigungsfeld für Einzelinitiativen dar. Auf Platz zwei folgt der Bereich Umwelt, der auch ohne die Biodiversitäts-Initiativen obenaus schwingt. Interessant ist die Platzierung auf Rang drei, die Sanierung öffentlicher Räume. Hierzu gehört in erster Linie die Sanierung von Liegenschaften wie beispielsweise Badeanlagen oder Sportplätzen. Hier nutzen die Stimmberechtigten klar das Instrument der Einzelinitiative zur Förderung partikularer Interessen. Aber auch der Bereich von bezahlbarem Wohnraum ist prominent vertreten, genauso wie der Verkehrsbereich, wo einerseits Initiativen für Tempo-30-Zonen und für Tempo-50-Zonen zu finden sind (also gegen Tempo 30). Diese Vorlagen haben gemeinsam, dass sie einerseits jene Bereiche betreffen, in denen die Gemeinden einen besonders grossen Spielraum haben und ihnen die kantonalen Vorschriften mehrheitlich keine strikten Vorschriften geben (auch wenn dies für Temposignalisationen und Anpassungen der Bau- und Zonenordnung vom Gebiet und konkreten Inhalt der Initiative abhängig ist). Andererseits betreffen sie Bereiche, die wirklich im Alltag der Bürgerinnen und Bürger verankert sind und somit einen direkten Einfluss auf ihre Lebenssituation haben.

4.3 Funktionslogiken und politische Dynamiken

Im Einklang mit den theoretischen Überlegungen wurden insgesamt vier Erwartungen in Form von Annahmen formuliert, die nun überprüft werden sollen.

Die erste Annahme beschäftigte sich mit der Ventilfunktion der Volksinitiative, welche es schwachen, marginalisierten Gruppierungen erlaubt, ihre Lösungen den Parteien, die in der Exekutive vertreten sind, zu oktroyieren.

Diese Annahme konnte nur teilweise bestätigt werden. Zwar sind alle Initiativen Ausdruck einer für die beantragende Gruppierung äusserst relevanten Fragestellung, welche ihrer Meinung nach in der Debatte wohl zu wenig Beachtung findet. Zugleich ist es aber auch so, dass lokale Initiativen in der Regel die Form einer allgemeinen Anregung haben, also nicht ausformuliert sind. Im Datensatz finden sich insgesamt 24 ausformulierte Initiativen, 21 davon betreffen indes den Mindestabstand zu Windrädern und sind somit eher kantonal gesteuert als genuin lokal. Die restlichen 3 betreffen Verbote von Feuerwerken, die ebenfalls eine regionale Nachahmung verzeichnen konnten.

Die zweite Annahme basierte auf Schwungrad- bzw. Verhandlungspfandfunktion der Volksinitiative. Demnach zielt die Einreichung der Initiative darauf ab, einen Gegenvorschlag (beispielsweise auf Gesetzesebene) zu provozieren. Die Idee ist, die Initiative als Pfand für die Verhandlung mit den Behörden zu nutzen. Ein solches Muster lässt sich auf lokaler Ebene nicht feststellen. Die Gemeindevorstände stellen den Einzelinitiativen zwar regelmässig Gegenvorschläge gegenüber. Von den insgesamt 94 betrachteten Einzelinitiativen machten die Behörden in 15 Fällen einen Gegenvorschlag. Von diesen 15 Fällen war die Behörde in 9 Fällen mit ihrem Gegenvorschlag erfolgreich. In der absoluten Mehrheit der Fälle empfahl die Behörde erfolgreich eine Ablehnung der Einzelinitiative, teilweise stimmte sie ihr aber auch zu. Allgemeingültige Erklärmuster zu finden, ist insofern unmöglich, als dass die Position der Behörde gemäss den Beleuchtenden Berichten stets an den Kontext angepasst war. Klar ist indes, dass die wenigsten Gemeinderäte Gegenvorschläge ausarbeiten In der Mehrheit der Einzelinitiativen, in denen ein Ergebnis erhoben werden konnte, war dieses im Einklang mit dem Antrag der Gemeindeexekutive. Gegenvorschläge kommen in der Regel dann zum Einsatz, wenn es um Rahmenkredite oder finanzielle Verpflichtungen geht. Hier legt die Behörden teilweise einen tieferen Betrag vor, um gleichzeitig Kooperationsbereitschaft zu signalisieren, ihre anderen Projekte mit Budgetrelevanz aber nicht zu gefährden. Bei Sachvorlagen, in denen es um die Regelung bestimmter Bereiche oder die Anhandnahme bestimmter Projekte geht, sind die Behörden in der Regel zurückhaltender und lehnen solche Initiativen in der Regel ab.

Die dritte Annahme orientierte sich an der Katalysatorfunktion der Volksinitiative. Demnach erlaubt es die Offenheit der Initiative, neue Denkmuster oder Tendenzen im politischen Diskurs zu etablieren. Vereinfacht gesagt kann die Initiative als Agenda-Setter dienen und durch den Druck Exekutive und Parlament zum Umdenken bewegen. In Bezug auf die Einzelinitiativen auf lokaler Ebene zeigte sich klar, dass die Inhalte der Initiativen teilweise in diese Richtung abzielen. Der Kampf für Biodiversität, aber beispielsweise auch für eine lokale Umsetzung der Pariser Klimaziele oder weniger Lichtemissionen in der Nacht (beide Initiativen aus Wallisellen) dienten klar dazu, das Umweltthema auch lokal zu verankern und ins Bewusstsein zu rufen. Zeitgleich zeigt sich aber auch, dass konkrete Bedürfnisse ebenfalls einen wichtigen Stellenwert einnehmen. Dies belegen Initiativen, welche die Erstellung von Pumptrack-Anlagen, Beiträge an Vereine oder die Sanierung und Herrichtung von Badeanlagen fordern.

Die letzte Annahme basierte auf der Wahlhelferfunktion der Volksinitiative, wonach nicht die Entscheidungsfindung für konkrete Herausforderungen im Vordergrund steht, sondern die Profilierung und Mobilisierung im Sinne einer politischen Partei. Interessanterweise lässt sich diesbezüglich kaum Evidenz in den Daten finden. Von den insgesamt 94 Einzelinitiativen, die im Beobachtungszeitraum identifiziert werden konnten, kamen lediglich 11 von einer politischen Partei. Die SP setzte sich für mehr bezahlbaren Wohnraum in Horgen ein, die SVP für Tempo 50 ebenfalls in Horgen, während die FDP in Richterswil bezahlbaren Wohnraum durch Abgabe von Bauland im Baurecht erreichen wollte. Die Mitte setzte sich Thalwil für die Errichtung einer Begegnungszone ein, während in Wallisellen das quasi-parteiähnliche Forum pro Wallisellen die Pariser Klimaziele lokal erreichen wollte. In Pfäffikon nutzten gleich vier Parteien fünf Einzelinitiativen, um sich in Szene zu setzen. Die SVP verlangte die Wiederaufnahme eines Tunnelprojekts und den Schutz von Wasserrechten für die Gemeinde; die Grünen und die FDP brachten ihre Vorschläge für die Neugestaltung einer Überbauung ein, während die EVP finanzielle Unterstützung von Kindern und Jugendlichen forderte. Von den 11 von Parteien eingereichten Initiativen stammen somit fünf aus Pfäffikon, was vermutlich mit den dortigen Begebenheiten zu tun hat. Insgesamt wurden 58 Initiativen von Interessengrupperungen und 25 Einzelinitiativen von Einzelpersonen eingereicht. Es scheint also tatsächlich so zu sein, als ob die Einzelinitiative auf Gemeindeebene kein Profilierungsinstrument für politische Parteien ist.

5.1 Beantwortung der Annahmen

Ausgehend von den auf nationaler Ebene bestehenden Erklärungsmuster für die Funktionen von Volksinitiativen (vgl. Linder & Mueller 2017) wurden diese in Form von Annahmen/Erwartungen auf die lokale Ebene angewandt und sodann getestet. Dabei zeigte sich, dass die vier klassischen Funktionen einer Initiative auf nationaler Ebene nur eingeschränkt auf lokaler Ebene Bestätigung finden.

In Bezug auf die Ventilfunktion zeigt sich, dass Einzelinitiativen auf lokaler Ebene zwar relevante Anliegen artikulieren, ihr Charakter jedoch weniger konfrontativ ist als auf nationaler Ebene. Zwar adressieren Einzelinitiativen auf lokaler Ebene relevante Probleme und fordern politische Entscheidungen ein, doch erfolgt dies meist in Form allgemeiner Anregungen und nicht als vollständig ausgearbeitete Lösungsvorschläge. Insofern zeigt sich deutlich, dass die Ventilfunktion der Volksinitiative auf lokaler Ebene nur teilweise als Erklärungsmuster herhalten kann. Statt einer direkten Herausforderung der Exekutive dominiert vielfach ein kooperativer Zugang. Dies zeigt sich auch daran, dass Gemeindebehörden Initiativen teilweise begrüssen und diese zur Annahme empfehlen. Manchmal ist diese Offenheit strategisch motiviert, etwa wenn Initiativen – wie im Fall der Windrad-Abstands-Initiativen – genutzt werden, um politische Signale an übergeordnete Ebenen zu senden. In anderen Fällen scheinen Behörden schlicht offen für die vorgebrachten Anliegen, sodass gar keine Konfrontationssituation entsteht. Verglichen mit der nationalen Ebene, wie sie von Linder & Mueller (2017) beschrieben wird, tritt die Ventilfunktion damit weniger als Ausdruck struktureller Exklusion auf, sondern eher als niedrigschwelliger Kommunikationskanal zwischen Bürgerschaft und Behörden.

Die Schwungradfunktion zeigte sich auf kommunaler Ebene deutlich schwächer ausgeprägt als auf nationaler Ebene. Zwar unterbreiteten einige Gemeindeexekutiven eigene Gegenvorschläge, diese blieben jedoch die Ausnahme. Die Mehrzahl der Initiativen wurde direkt zur Ablehnung empfohlen, wobei sich die Gemeindeversammlungen häufig den Empfehlungen der Exekutive anschlossen. Teilweise hiessen die Exekutiven die Initiativen auch willkommen, insbesondere wenn sie politische Legitimation gegenüber dem Kanton brauchten. Dies deutet darauf hin, dass Gegenvorschläge weniger als systematisches Verhandlungsinstrument eingesetzt werden, sondern vielmehr kontextabhängig und situativ erfolgen.

Die geringe Bedeutung von Gegenvorschlägen wirft zugleich weiterführende Fragen nach den Bedingungen auf, unter denen Gemeindeexekutiven dieses Instrument einsetzen. Auch wenn die vorliegende Analyse keine systematische Prüfung solcher Einflussfaktoren erlaubt, legen die Befunde nahe, dass Gegenvorschläge insbesondere bei finanzrelevanten Vorlagen zum Einsatz kommen, während rechtliche oder planerische Einwände häufiger zu direkten Ablehnungsempfehlungen führen. Ebenso erscheint es plausibel, dass thematische Kontexte sowie strukturelle Faktoren wie Gemeindegrösse oder administrative Ressourcen eine Rolle spielen. Eine systematische Untersuchung dieser Muster bleibt künftiger Forschung vorbehalten. In der Perspektive von Linder & Mueller (2017) bestätigt sich damit, dass die Schwungrad- bzw. Verhandlungspfandfunktion, wie sie für die nationale Ebene beschrieben wird, auf kommunaler Ebene nur eingeschränkt greift und institutionell deutlich anders eingebettet ist.

Deutlich stärker trat hingegen die Katalysatorfunktion zutage. Einzelinitiativen bringen neue Themen auf die politische Agenda und regen Debatten an, die andernfalls möglicherweise nicht geführt würden. In einem politischen System, in dem die politische Agenda in der Regel von der Exekutive ausgeht, stellt die Einzelinitiative somit ein wichtiges Instrument dar, um die Agenda zu erweitern und neue Themen in die Gemeindeversammlung einzubringen. Zeitgleich zeigte sich aber, dass viele Initiativen nicht aus abstrakten programmatischen Überlegungen hervorgehen, sondern aus konkreten lokalen Konflikten, Projekten oder Alltagserfahrungen der Bevölkerung. Die katalytische Wirkung entfaltet sich damit weniger im Sinne langfristiger programmatischer Neuausrichtungen, sondern primär durch die punktuelle Sichtbarmachung bislang vernachlässigter oder wenig diskutierter Anliegen. Vor diesem Hintergrund erscheint es sinnvoll, die Katalysatorfunktion auf kommunaler Ebene weniger als Motor grundlegender politischer Neuorientierung zu verstehen, sondern vielmehr als niedrigschwelligen Mechanismus der Agenda-Erweiterung. Damit unterscheidet sich ihre Wirkung deutlich von der auf nationaler Ebene beschriebenen Funktion, wie sie Linder & Mueller (2017) herausarbeiten.

Die Wahlhelferfunktion liess sich hingegen kaum beobachten. Die meisten Initiativen wurden von Einzelpersonen oder informellen Gruppierungen eingebracht, eine parteipolitische Urheberschaft war selten und nur schwer belegbar. Dies verweist auf eine Besonderheit lokaler Demokratie, in der politische Artikulation weniger über Parteien als über unmittelbar betroffene Akteure erfolgt. Die auf nationaler Ebene beschriebene mobilisierende Funktion von Initiativen lässt sich damit nur eingeschränkt auf Gemeinden ohne parlamentarische Strukturen übertragen. Diese Befunde lassen sich unter anderem vor dem Hintergrund des strukturellen Wandels lokaler Parteienlandschaften interpretieren. So stellen Steiner et al. (2021) fest, dass heute 48 % aller Vertreter in Gemeindeexekutiven keiner Partei angehören; 1988 waren es noch lediglich 13 %. Die Schwächung parteipolitischer Strukturen auf kommunaler Ebene könnte die geringe Anzahl parteigetriebener Einzelinitiativen mit erklären. Gleichzeitig ist auch eine Alternativerklärung denkbar: Gerade weil immer weniger Personen sich in Parteien engagieren, wäre es für Parteien eigentlich naheliegend, Einzelinitiativen verstärkt zur politischen Profilierung zu nutzen. Dass dies empirisch kaum beobachtet werden kann, spricht gegen eine ausgeprägte Wahlhelferfunktion auf lokaler Ebene. Möglicherweise ist dies auch Ausdruck einer politischen Kultur, in der Einzelinitiativen primär als Instrument zur Behandlung von Sachgeschäften und weniger zur parteipolitischen Positionierung wahrgenommen werden. Die Grenze zwischen diesen beiden Polen bleibt dabei oftmals unscharf. Ein weiterer Erklärungsansatz ergibt sich aus den institutionellen Besonderheiten von Versamm-lungsgemeinden. Da diese über kein Parlament verfügen, existieren auch keine Parlamentswahlen, für die Einzelinitiativen als Wahlhelfer im Sinne parteipolitischer Profilierung dienen könnten. Zudem spielt bei Exekutivwahlen aufgrund des geltenden Majorzwahlsystems die Parteizugehörigkeit häufig eine untergeordnete Rolle. Vor diesem Hintergrund erscheint es wenig überraschend, dass Einzelinitiativen auf Gemeindeebene kaum als parteipolitisches Mobilisierungsinstrument genutzt werden, sondern primär sachpolitisch und problemorientiert eingesetzt werden.

5.2 Beantwortung der drei untersuchten Teilaspekte (Nutzung, Themenfelder, Dynamiken)

Basierend auf diesen Erkenntnissen können die drei untergeordneten Forschungsfragen nun beantwortet werden.

Die Auswertung der erhobenen Daten zeigt, dass Einzelinitiativen in Versammlungsgemeinden des Kantons Zürich kein randständiges oder funktionsloses Mitwirkungsinstrument darstellen. Zwar bleiben sie insgesamt seltene Ereignisse, treten jedoch in einem substanziellen Teil der Gemeinden zumindest gelegentlich auf. Damit relativieren die Ergebnisse die Einschätzung von Auer (2017), ohne ihr grundsätzlich zu widersprechen. Zwischen 2020 und 2024 konnten insgesamt 94 Einzelinitiativen in 56 Gemeinden identifiziert werden. Dies weist weniger auf eine hohe Nutzungsintensität als vielmehr auf eine stabile, punktuelle Nutzung des Instruments hin.

Hinsichtlich der Nutzungsweise zeigt sich, dass Einzelinitiativen überwiegend in Form allgemeiner Anregungen eingereicht werden. Dies deutet auf eine kooperative Grundhaltung der Initiantinnen und Initianten hin. Die Initiative wird primär als Mittel zur politischen Einflussnahme und zur Thematisierung von Anliegen verstanden, weniger als Instrument zur unmittelbaren Durchsetzung vollständig ausformulierter Lösungen. Entsprechend erfüllen Einzelinitiativen auf lokaler Ebene vor allem eine anstossende und problemformulierende Funktion innerhalb des kommunalen Entscheidungsprozesses.

Die thematische Analyse der Initiativen zeigt eine deutliche Konzentration auf bestimmte Politikfelder, die unmittelbare Auswirkungen auf das Alltagsleben der lokalen Bevölkerung haben. Besonders häufig betreffen Einzelinitiativen Fragen der Raumplanung und des Baurechts, Umwelt- und Biodiversitätsanliegen sowie die Gestaltung öffentlicher Räume. Daneben finden sich Initiativen zu Verkehr, sozialpolitischen Themen sowie Freizeit- und Infrastrukturprojekten. Diese Fokussierung unterstreicht, dass Einzelinitiativen insbesondere dort zur Anwendung kommen, wo eine hohe Betroffenheit vorherrscht und die Gestaltungsmöglichkeit der Gemeindeversammlung hoch ist.

Im Hinblick auf die politischen Dynamiken lassen sich mehrere Muster identifizieren. Erstens erfüllen Einzelinitiativen häufig eine katalytische Funktion, indem sie neue Themen auf die Agenda setzen oder bestehenden Debatten neue Impulse verleihen. Zweitens kann von einer gewissen institutionellen Offenheit der Gemeindeexekutiven gesprochen werden, auch wenn diese in der Mehrheit der Fälle keine Gegenvorschläge unterbreiteten. Wo Gegenvorschläge eingebracht wurden, erwiesen sich diese jedoch häufig als mehrheitsfähig – was auf ein hohes strategisches Geschick und eine pragmatische Grundhaltung der Gemeindeführungen hinweist. Drittens ist die Dynamik der selektiven Nutzung zu beobachten: Einzelinitiativen werden oftmals von engagierten Einzelpersonen oder kleinen Gruppierungen lanciert, wobei parteipolitische Akteure nur in Ausnahmefällen eine zentrale Rolle spielten.

Insgesamt zeigt sich ein differenziertes Bild. Einzelinitiativen sind sowohl Ausdruck einer aktiver Bürgerschaft als auch Bestandteil eines institutionellen Zusammenspiels zwischen Initianten, Gemeindeexekutive und Gemeindeversammlung, in dem Vorschläge, Gegenvorschläge und Mehrheitsentscheide ausgehandelt werden.

5.3 Beantwortung der Forschungsfrage

Die Beantwortung der drei Unterfragen erlaubt es nun, die grundlegende Forschungsfrage zusammengeführt zu beantworten.

Die Analyse zeigt, dass Einzelinitiativen in Versammlungsgemeinden des Kantons Zürich ein funktionierendes, niedrigschwelliges und ernstzunehmendes Instrument direkter Demokratie darstellen. Sie ermöglichen es stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürgern, auf relativ einfache Art politische Anliegen unmittelbar und verbindlich auf die Traktandenliste der Gemeindeversammlung zu bringen.

In Anlehnung an die von Linder & Mueller (2017) beschriebenen Funktionslogiken lässt sich festhalten, dass Einzelinitiativen auf lokaler Ebene mehrere Rollen erfüllen. Sie dienen primär als Impulsgeber für politische Themen (Katalysatorfunktion), teilweise als Instrument zur Thematisierung vernachlässigter Anliegen (Ventilfunktion) und vereinzelt als Ausgangspunkt für institutionelle Aushandlungsprozesse (Schwungradfunktion). Die Analyse zeigt jedoch, dass der konfrontative Charakter, wie ihn die direkte Demokratie auf nationaler Ebene mitunter aufweist, in Versammlungsgemeinden in den Hintergrund tritt. Stattdessen steht eine pragmatische, sachorientierte Nutzung im Vordergrund, in der Einzelpersonen konkrete Problemstellungen adressieren und sich aktiv in den politischen Prozess einbringen.

Formal funktionieren Einzelinitiativen überwiegend in Form allgemeiner Anregungen. Diese überlassen die konkrete Umsetzung den Gemeindeexekutiven und setzen auf politische Kooperation statt auf vorgefertigte Gesetzesvorgaben. Der Erfolg einer Initiative hängt stark vom Zusammenspiel zwischen Initianten, Exekutiven und Versammlungsteilnehmern ab – wobei die Empfehlung der Exekutive häufig eine entscheidende Orientierungsfunktion für die Stimmbürgerschaft einnimmt.