The CAP's Transition to a Single Fund: Legal and Institutional Consequences

The Commission's proposal for the National and Regional Partnership Fund (PNRF), set out in Regulation COM(2025) 565, represents the cornerstone of the financial reform of the Common Agricultural Policy (CAP) for 2028–2034. It merges resources historically assigned to the European Agricultural Guarantee Fund (EAGF) and the European Agricultural Fund for Rural Development (Artt. 1, 3, 6 EAFRD) into a single management framework, while also incorporating cohesion, fisheries and social policy funds. Unlike earlier ideas of a fully undifferentiated merger, the proposal establishes a ring-fenced agricultural section to safeguard the identity and autonomy of CAP resources ⁽⁸⁾ .

The institutional rationale, as outlined in the recitals, pursues a dual objective: first, to rationalise management and strengthen synergies across funds; second, to preserve farmers' income support as a distinct core component of the CAP. The minimum ring-fenced allocation amounts to EUR 295.7 billion – Art. 10 COM(2025) 565, read together with Art. 35(3) – for income support instruments, complemented by crisis management measures and rural de-velopment interventions. This guaranteed minimum, however, does not preclude additional allocations: Member States retain discretion to devote further resources to CAP priorities, a flexibility that could substantially affect the real agricultural budget under the new governance framework ⁽⁹⁾ .

To ensure accountability, the proposal incorporates binding safeguards: respect for earmarking ⁽¹⁰⁾ , ex ante evaluation and Commission recommendations on Partnership Plans – Art. 23 COM(2025) 565 – and performance monitoring ⁽¹¹⁾ under the proposed Performance Regulation COM(2025) 545. The CAP component will take the form of a distinct chapter of each national Partnership Plan, prepared and monitored through a dedicated partnership process ⁽¹²⁾ .

The European Court of Auditors' (2026a) Opinion 05/2026 confirms the structural nature of the reform: for the first time since the establishment of the CAP (European Economic Community, 1962), agricultural expenditure would no longer be channelled through a specific agricultural fund, but through a broader European Fund implemented by National and Regional Partnership Plans. This reinforces the need for legally robust safeguards on traceability, beneficiary-level accounting and audit trails, since the Court expressly stresses that payments to beneficiaries must remain traceable in the paying agencies' accounting systems.

From a legal standpoint, the shift to a Single Fund raises structural and constitutional questions regarding the dilution of the CAP's functional specialisation ⁽¹³⁾ , the risk of blurring sectoral priorities, and the balance between EU-level oversight and Member State autonomy. The real challenge lies in reconciling simplification and integration with the preservation of CAP's legal identity and its budgetary guarantees, avoiding what one author defines as a “silent dismantling” of the two-pillar model in favour of a hybridised structure (Frascarelli, 2025a). Operationally, the reform entails greater complexity, as programming, control and reporting must integrate heterogeneous legal sources across agriculture, cohesion, fisheries and social policies. This multi-level governance, while promising in terms of efficiency, also increases the risk of overlap, interpretative divergence and litigation, amounting to a form of “institutional hybridisation” of CAP governance (Palazzoni, 2025).

The proposal to establish the National and Regional Partnership Fund (PNRF) for the 2028–2034 CAP, while providing for a distinct agricultural section and earmarked financial channels, raises questions as to its full compatibility with EU primary law. At the institutional level, the Commission's presentation of the proposal – contained in COM(2025) 565, read together with the sectoral CAP Regulation COM(2025) 560 – without prior alignment with the contrary orientation expressed by the European Parliament in plenary, has been perceived in political circles as a choice that diminishes the Assembly's weight at the stage of legislative initiative. This is a perception which, although it does not affect the formal prerogatives of Parliament and Council – both of which retain full authority to approve or reject the proposal – has fuelled debate on compliance with the spirit of the Lisbon Treaty, aimed at strengthening Parliament's centrality as co-legislator in the definition of common policies. These procedural sensitivities intersect with substantive ones, since Artt. 38–44 TFEU confer on the CAP the nature of a “common” policy, with its own objectives, instruments and resources, while Art. 40(3) TFEU permits the setting-up of agricultural guidance and guarantee funds, rather than mandating them. Read together with six decades of consistent secondary legislation – from the establishment of the EAGGF (European Economic Community, 1962), through the split into EAGF/EAFRD by the Council Regulation No 1290 (EU, 2005), to the current financing framework of Regulation (EU) 2021/2116 – this permissive clause has crystallised a sector-specific financing architecture for the CAP, with separate accounting and clearance-of-accounts mechanisms.

The central legal-constitutional questions raised by the Single Fund therefore concern compliance with Artt. 38–44 TFEU, the preservation of the principle of speciality through ring-fencing and separate accounting, the balance between subsidiarity and uniformity of EU action, and the risk of a progressive renationalisation of the CAP with potential litigation before the Court of Justice. These issues must be assessed in light of the Court of Justice's case-law on CAP financial discipline, clearance of accounts and shared-management safeguards, as well as legal certainty and sectoral accounting in EU agricultural expenditure (Court of Justice of the European Union, 2000, 2020, 2022; General Court of the European Union, 2015).

While the proposal formally maintains the earmarking of agricultural resources, it nonetheless moves beyond the structural dualism between EAGF and EAFRD by introducing a more transversal and flexible management model. The Commission has clarified that this is not an undifferentiated merger, but a separate “agricultural envelope” protecting direct payments and the CAP's traditional measures ⁽¹⁴⁾ . Doubts remain in the literature and among practitioners about the long-term robustness of the speciality mechanisms and separate-accounting safeguards – especially under budgetary stress or reorientation of Union priorities (e.g. shifts towards cohesion or social policies) – with a consequent risk of diluting the agricultural orientation. The risk is compounded by a process of “silent nationalisation” ⁽¹⁵⁾ of the CAP: increasing flexibility at Member State level in allocating resources could fragment policy implementation, weaken common environmental and social commitments, and reduce the sense of CAP as a genuinely “common” policy.

The new discipline must therefore be assessed in light of the principles of coherence with common policies, legal certainty, administrative transparency and managerial accountability, as affirmed by the case-law of the Court of Justice of the EU and leading scholarship (Henke, 2024). Clarification is also needed on the so-called “principle of speciality”: in this context, it does not correspond to the constitutional principle of conferral, but rather to the functional separation and earmarking that has historically characterised CAP financing. The debate no longer focuses on whether to merge the funds, but rather on the effective performance of the safeguards, earmarking constraints and reporting obligations provided for in the proposal.

From a litigation perspective, adoption of the new framework could be challenged by Member States or economic operators (Art. 263 TFEU). Disputes will likely centre on the capacity of the agricultural sections to remain impermeable vis-à-vis other Union policies and on compliance with Artt. 38–40 TFEU, as well as with the principles of the internal market (Masini, 2024). It must also be acknowledged that some instruments included in the reform (capping, degressivity, redistributive payments) ⁽¹⁶⁾ are politically presented as tools to rebalance support, but in practice their thresholds and loopholes risk limiting their effectiveness, raising additional questions of fairness and accountability.

It should nevertheless be noted that a strand of legal scholarship and agricultural economics (Sotte, 2023) views the CAP's “separateness” ⁽¹⁷⁾ – particularly on the rural development side – as a constraint on the coherence of territorial policies (Crescenzi & Giua, 2014; Fieldsend, 2012). From this perspective, the Single Fund could offer an opportunity to overcome such compartmentalisation and promote an integrated, cross-sectoral approach more consistent with the sustainable development needs of rural areas (Rubino, 2024). From a different angle, the Single Fund and the PPNR can also be read as an application of the principle of subsidiarity (Art. 5 TFEU) (Frascarelli, 2019), insofar as they grant Member States a broader margin to tailor interventions to national and regional specificities, while respecting common objectives set at EU level. This approach – endorsed by parts of civil society and by sectors not strictly agricultural – seeks to embed the CAP within a broader vision of territorial, environmen-tal and food policies, countering the perception of a policy reserved exclusively to farmers. However, the balance between subsidiarity and uniformity is delicate: excessive decentralisation could generate legal uncertainty, inequalities between Member States, and litigation concerning the violation of beneficiaries' legitimate expectations.

It is also important to specify that certain CAP interventions listed in Art. 35 COM(2025) 565 (e.g. LEADER, cooperation measures) remain mandatory for Member States but are financed outside the minimum ring-fenced allocation, from non-earmarked resources. This nuance has significant implications for the effective level of agricultural funding. The issue of the Union's financial liability also remains open where retroactive effects or changes to beneficiaries' legitimate expectations are at stake, with possible compensatory consequences.

Finally, the reform may affect institutional balances among the European Parliament, the Council and the Commission: revising the CAP's financial set-up will require adjustments to the Multiannual Financial Framework and to sectoral regulations – processes that will need broad political agreement and could heighten tensions among institutions and Member States in a context already marked by farmers' mobilisations and uncertainty about the future direction of EU agricultural policy.

By the expression Omnibus III ⁽¹⁸⁾ this article refers not merely to the Commission's proposal for Regulation COM(2025) 236 (EC, 2025a), but to the final simplification package adopted as Regulation (EU) 2025/2649 (European Union, 2025).

The package functions as a transitional phase between the current 2023–2027 CAP and the model sketched in proposal COM(2025) 560 – read together with COM(2025) 560 – for 2028–2034. Its stated aims are to lighten administrative burdens, broaden Member States' operational flexibility, and speed up disbursement, while anticipating certain features of the future governance framework

In substantive terms, Omnibus III has raised the threshold for lump-sum payments to small farmers, expanded the scope for reallocating budgetary resources to crisis-management instruments, and promoted the digitalisation of controls (satellite monitoring and e-administration). It also adjusts the conditionality framework by relaxing certain GAEC standards for eligibility to direct payments and by streamlining controls, performance reporting and payment procedures (European Parliament, 2025). At the same time, the Omnibus III package focuses on procedural simplification (conditionality / GAEC fine-tuning, controls, reporting and payment procedures) rather than budgetary modulation or generational-renewal instruments, which are addressed in the sectoral CAP proposal COM(2025) 560.

From a legal standpoint, Omnibus III operates as enacted transitional legislation intended to simplify the implementation of the 2023–2027 CAP and to test procedural adjustments that may inform the post-2027 framework. It focuses on simplification and digitalisation, notably satellite monitoring, e-administration and streamlined performance reporting, without altering the dual-fund architecture of the current CAP.

The proposal does not modify the allocation rules between the EAGF and EAFRD, nor does it expand national discretion in resource management. Its main legal relevance lies in reducing administrative burden and improving the proportionality, transparency and efficiency of controls, in line with the broader requirements of good administration reflected in Article 41 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU, 2012).

As underlined in recent literature (Franscarelli, 2025a; Palazzoni, 2025), the forthcoming Single Fund (COM [2025] 560) – not the Omnibus III – will introduce substantive innovations in income-support architecture, generational-renewal instruments and crisis-management tools through the National and Regional Partnership Plans (PPNR). Omnibus III therefore acts merely as a technical pre-adjustment, paving the way for – but not itself establishing – the unified management model proposed for 2028––2034.

The proposal to establish a National and Regional Partnership Fund (PNRF) for the 2028–2034 CAP has elicited broad and cohesive opposition from institutional actors, leading farmers' organisations and trade-union representatives, both nationally and at EU level. This dissent – going beyond mere corporatist resistance – rests on legal, political and social arguments, with references to the Treaties, EU case-law and the foundational principles of Union law.

The most representative European farmers' organisations (Copa-Cogeca et al., 2025) launched the joint campaign “No Security Without CAP” in July 2025, arguing that the Single Fund risks undermining the nature and purposes of the CAP as set out in Art. 39 TFEU – namely market stability, security of supply, fair farm income and the protection of rural areas. In particular, they fear a “dilution” of agricultural resources in favour of cohesion, innovation or digital-transition policies, which are not recognised among the CAP's primary objectives.

Position papers and petitions also criticise the Single Fund as a dangerous “container” model: even if separate financial channels and safeguards are envisaged, the CAP could progressively lose its normative and social specificity. The opposition has widened to include France and Germany (Frank & Schanz, 2025), traditionally inclined to compromise, which now fear excessive politicisation in the allocation of resources and the loss of predictability typical of the CAP (Walsh, 2025).

Italian farmers' organisations (Coldiretti, Confagricoltura, CIA) have deemed the proposal “unacceptable,”, stressing the risk of a renationalisation of the CAP (the so-called “PAN”) with a consequent erosion of the legal basis of the single market and of the CAP's status as a common policy. They argue that reallocating resources to other headings ⁽¹⁹⁾ , par-ticularly to meet the Union's growing defence needs, would negatively affect food security, sustainability and the sector's environmental role. This concern is reinforced by the Commission's Member States allocation factsheet, which shows the expected distribution of resources under the proposed 2028–2034 framework (EC, 2025e).

The trade-union front advances technical demands such as mandatory separate accounting for agricultural resources, dedicated multiannual programming, and anti-reallocation clauses, designed to prevent “market fragmentation”, widening inequalities among Member States and the erosion of farm incomes.

From the standpoint of generational renewal, the European Council of Young Farmers (CEJA) argues that any unified framework must preserve hard earmarking for young farmers. CEJA calls for ring-fencing at least 10% of direct payments for generational renewal, approximately EUR 30 billion over 2028–2034, together with a “generational toolbox” including advisory services, succession and land-mobility instruments, risk management and access to finance (CEJA, 2025). CEJA's demand for a 10% hard earmark should now be read alongside the Commission's subsequent “Strategy for generational renewal in agriculture”, which recommends that Member States invest at least 6% of their ring-fenced agricultural expenditure in generational renewal. However, this recommendation does not appear as a binding ring-fencing obligation in the legislative proposal, which confirms the article's broader concern that politically important agricultural priorities may depend on soft steering rather than enforceable financial guarantees (EC, 2025h; European Parliament, 2026). Absent binding ear-marks, the Single Fund could exacerbate structural ageing and the exit of small and medium-sized farms in Mediterranean systems.

In the public debate, fears have spread that the CAP could become residual, especially under pressure from the so-called “frugal” countries and new EU priorities (defence, green transition, cooperation), with disproportionately negative effects on small farmers and fragile rural areas. These concerns are reinforced by the Commission's concept of a “light CAP”, which would transfer unprecedented powers to Member States, progressively hollowing out the policy's common and sectoral content.

The Italian Parliament has expressed strong reservations about both the dismantling of the two pillars and the increase in national managerial autonomy, which could generate fragmentation and inequities contrary to the principle of uniformity of EU action. In particular, the XIII Agriculture Committee of the Chamber of Deputies, at its sitting of 23 July 2025, adopted a final document on COM(2025) 560, while stressing the need to preserve separate accounting and the CAP's common character, and to avoid excessive managerial flexibility that could distort its sectoral objectives (Italian Chamber of Deputies, XIII Agriculture Committee, 2025).

Ultimately, even in the presence of safeguards and formal constraints,the reform raises deep legal-constitutional questions and leaves unresolved the tension between administrative efficiency and the substantive protection of agricultural interests. Even if technically “ring-fenced,”, the Single Fund remains – according to representative bodies and scholars – a reform with a high risk of eroding the CAP's legal subjectivity as an autonomous policy within the EU legal order (Gavrilova Nikolaeva, 2025). In this context, the risk of a gradual renationalisation becomes more concrete, with increased centrality of Member States in designing and managing interventions – often through bilateral negotiations with the Commission. While compatible with a model of decentralised governance, this set-up reduces the role of the European Parliament and other supranational bodies in priority-setting and may affect the overall coherence of the common agricultural policy.

The debate on the National and Regional Partnership Fund (PNRF) for the 2028–2034 CAP unfolds at a time of major rethinking of the Union's budgetary and cohesion policies, driven by exogenous factors such as the climate crisis, the digital transition, and geopolitical tensions affecting food security. In this context, the formation – formalised in May 2025 (De Marinis, 2025) – of a coalition of 16 Member States led by Italy has played a decisive role in resetting priorities and steering the institutional negotiation. While this coalition emerged in parallel with the Commission's package, its influence has been to shift the centre of gravity of the debate from a full merger towards compromise solutions that preserve the CAP's sectoral identity.

On the political-institutional plane, the Commi-ssion's determination – evidenced by President Ursula von der Leyen's explicit support for the Single Fund project – has met with an unprecedented crisis of consensus. Farmers' mobilisations and the stance taken by the European Parliament, which has adopted in September 2025 a resolution calling for a stronger agricultural budget and rejecting the merger of CAP resources into a single super-fund, confirm both the depth of dissent and the need to preserve the CAP's “common” dimension as enshrined in Artt. 38–44 TFEU. Against this backdrop, the Council has signalled openness to simplification coupled with robust safeguards for agricultural allocations, further consolidating a path towards calibrated integration rather than wholesale fusion.

Italy's diplomatic action, backed by Spain, Greece and thirteen other countries, has consoli-dated the front of those insisting on maintaining the stability and ring-fencing of agricultural and rural development resources. As a result, the debate has gradually shifted away from the option of a full and undifferentiated merger – now politically marginal – towards compromise alternatives. In particular, three scenarios (Council of the European Union, 2025; European Parliament, 2025) frame the current negotiation space: (i) a full Single Fund with limited safeguards (politically weakened); (ii) a “hybrid/virtual” Single Fund combining centralised governance with protected channels and legal labelling for agricultural resources (currently the most plausible landing zone); and (iii) a reinforced status quo that preserves the two-pillar architecture within the MFF while strengthening coordination and performance tracking. Each scenario implies different trade-offs for subsidiarity, legal certainty and administrative burden.

Growing attention from regions and local administrations has also brought into focus the issue of coordinating EU strategies with the actual needs of rural economies. While the “national and regional” set-up of the PPNR could, on the one hand, reinforce the territorial grounding of interventions, on the other hand the Fund's unified governance could – absent adequate participation mechanisms – limit the capacity of agricultural policies to adapt to local specificities.

These concerns are not merely political but legal, since Art. 40(3) TFEU permits – rather than mandates – the setting-up of agricultural guidance and guarantee funds; read together with six decades of secondary legislation, this permissive clause has crystallised dedicated agricultural financing. Any blurring of ring-fencing therefore raises questions of legal certainty and enforceability for beneficiaries.

The creation of the new EUR 865 billion EU “super-fund”, which brings CAP, cohesion, health, bioeconomy and regional investment under a single framework, has heightened fears that agricultural resources may be progressively absorbed by other Union priorities, undermining the sustainability of structural investments, generational renewal and the resilience of fragile rural areas. These concerns are reinforced by the fact that, under the proposed NRP Fund architecture, only part of CAP-related expenditure would be ring-fenced, while other ag-ricultural interventions would depend on allocations made within the broader national and regional partnership plans (European Parliamentary Research Service, 2025). Subsequent institutional developments show that the Commission has attempted to respond to this criticism by presenting the rural target and additional flexibility mechanisms as safeguards for rural areas. In particular, the Commission now refers to a rural target of at least 10% of each NRPP's resources outside the ring-fenced amounts, corresponding to EUR 48.7 billion for rural areas, potentially increasing to EUR 63.7 billion through Catalyst Europe loans (EC, 2026). These developments do not remove the legal issue of the CAP's loss of a dedicated fund, but they modify the political balance of the reform and should be considered in assessing the likelihood of a hybrid compromise. Supporters of the reform respond that integration into a broader framework could enhance coordination between agricultural, environmental and social policies, thereby modernising the CAP and countering the perception of a policy reserved exclusively to farmers. Practically, the balance will depend on the strength of ex ante controls, performance tracking and anti-reallocation clauses embedded in the final text, as well as on certified separate accounting within the national Partnership Plans.

At the same time, the sectoral CAP proposal introduces a Degressive Area-Based Income Support scheme, replacing several current income-support mechanisms and making degressivity and capping mandatory elements of the new architecture. This confirms that the Commission is attempting to combine the Single Fund model with a more redistributive design of direct support. However, the practical redistributive effect of these provisions will depend on the final wording of the regulation, the anti-avoidance mechanisms adopted during the legislative process, and the way in which Member States implement the new support model within their National and Regional Partnership Plans (EC, 2025f, Art. 6).

From a regulatory-constitutional perspective, it is foreseeable that the European Parliament, Member States or agricultural operators could seek the Court of Justice's guidance – through annulment actions (Art. 263 TFEU) or preliminary references (Art. 267 TFEU) – to verify the reform's compliance with Artt. icles 38–40 TFEU and with the principle of legal certainty. Judicial scrutiny would help define the scope and effectiveness of the safeguards in COM(2025) 565 (ring-fenced agricultural envelope ⁽²⁰⁾ ; mandatory interventions under Art. 35), providing a baseline for implementation and review.

Finally, a strand of the debate warns that the reform could be remembered as a missed opportunity to relaunch the European farm sector if a logic of linear budgetary cuts and residualisation were to prevail over a genuine project of agro-ecological transition, support for young farmers and rural development.

The discussion on the CAP's future governance cannot, in the end, overlook the need to balance environmental, economic and social sustainability. To safeguard the strategic role of Europe's agricultural policy, it will be necessary, on the one hand, to preserve its financial stability and sectoral identity, and, on the other, to adapt its instruments to society's evolving needs— – avoiding the risk of immobility which could paradoxically accelerate the dismantling of the CAP itself (Carloni, 2024).

Wniosek Komisji dotyczący Funduszu Partnerstwa Krajowego i Regionalnego (FPKR), określony w rozporządzeniu COM(2025) 565, stanowi zasadniczy element reformy finansowej WPR na lata 2028–2034. Łączy on w jednolitych ramach zarządzania zasoby historycznie przypisane do Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, art. 1, 3, 6), a zarazem obejmuje fundusze polityki spójności, rybołówstwa i polityki społecznej. W odróżnieniu od wcześniejszych koncepcji całkowicie niezróżnicowanego połączenia środków wniosek przewiduje wyodrębnioną sekcję rolną, mającą chronić tożsamość i autonomię zasobów WPR ⁽²⁹⁾ .

Uzasadnienie instytucjonalne, przedstawione w motywach wniosku, ma dwa cele: po pierwsze, racjonalizację zarządzania i wzmocnienie synergii między funduszami, a po drugie, zachowanie wsparcia dochodu rolników jako odrębnego rdzenia WPR. Minimalna kwota środków przeznaczonych na ten cel wynosi 295,7 mld EUR – art. 10 COM(2025) 565 w związku z art. 35 ust. 3 – i jest przeznaczona na instrumenty wsparcia dochodów, uzupełnione środkami zarządzania kryzysowego oraz działaniami na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Ta gwarantowana kwota minimalna nie wyklucza jednak przyznania dodatkowych środków: państwa członkowskie zachowują swobodę decydowania o przeznaczeniu dodatkowych środków na priorytety WPR; ta elastyczność może mieć istotny wpływ na rzeczywisty budżet rolny w nowych ramach zarządzania ⁽³⁰⁾ .

Aby zapewnić rozliczalność, wniosek zawiera wiążące zabezpieczenia: przestrzeganie zasad przeznaczenia środków ⁽³¹⁾ , ocenę ex ante oraz zalecenia Komisji dotyczące planów partnerstwa – art. 23 COM(2025) 565 – a także monitorowanie wykonania ⁽³²⁾ zgodnie z proponowanym rozporządzeniem w sprawie wykonania COM(2025) 545. Część dotycząca WPR będzie miała formę odrębnego rozdziału w każdym krajowym planie partnerstwa, przygotowanego i monitorowanego w ramach specjalnego procesu partnerstwa ⁽³³⁾ .

Opinia nr 05/2026 Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (2026a) potwierdza strukturalny charakter reformy. Po raz pierwszy od ustanowienia wspólnej polityki rolnej (European Economic Community, 1962) wydatki na rolnictwo nie byłyby już finansowane za pośrednictwem odrębnego funduszu rolnego, lecz w ramach szerszego funduszu europejskiego wdrażanego poprzez krajowe i regionalne plany partnerstwa. Wzmacnia to potrzebę ustanowienia prawnie skutecznych zabezpieczeń w zakresie identyfikowalności przepływów finansowych, ewidencji wydatków na poziomie beneficjentów oraz ścieżek audytu, ponieważ Trybunał wyraźnie podkreśla, że płatności na rzecz beneficjentów muszą być możliwe do prześledzenia w systemach księgowych agencji płatniczych.

Z prawnego punktu widzenia przejście na system jednego funduszu rodzi kwestie natury strukturalnej i konstytucyjnej dotyczące osłabienia specjalizacji funkcjonalnej WPR ⁽³⁴⁾ , ryzyka zatarcia priorytetów sektorowych oraz równowagi między nadzorem na szczeblu UE a autonomią państw członkowskich. Prawdziwym wyzwaniem jest pogodzenie uproszczenia i integracji z zachowaniem tożsamości prawnej WPR oraz jej gwarancji budżetowych, unikając tego, co jeden z autorów określa mianem „cichego demontażu” modelu dwufilarowego na rzecz struktury hybrydowej (Frascarelli, 2025a). Pod względem operacyjnym reforma niesie ze sobą wzrost złożoności, ponieważ programowanie, kontrola i sprawozdawczość muszą uwzględniać różnorodne źródła prawne z zakresu polityki rolnej, polityki spójności, rybołówstwa i polityki społecznej. Taki wielopoziomowy system zarządzania, choć obiecujący pod względem efektywności, zwiększa również ryzyko nakładania się kompe-tencji, rozbieżności w interpretacji oraz sporów sądowych, co prowadzi do pewnego rodzaju „hybrydyzacji instytucjonalnej” systemu zarządzania WPR (Palazzoni, 2025).

Propozycja utworzenia Funduszu Partnerstwa Krajowego i Regionalnego (FPKR) w ramach WPR na lata 2028–2034, choć przewiduje odrębną sekcję rolną i wyodrębnione kanały finansowania, budzi wątpliwości co do jej pełnej zgodności z prawem pierwotnym UE. W wymiarze instytucjonalnym przedstawienie przez Komisję wniosku – zawartego w dokumencie COM(2025) 565, w połączeniu z sektorowym rozporządzeniem w sprawie WPR COM(2025) 560 – bez uprzedniego uwzględnienia odmiennego stanowiska wyrażonego przez Parlament Europejski na posiedzeniu plenarnym, zostało odebrane w kręgach politycznych jako posunięcie osłabiające znaczenie Parlamentu na etapie inicjatywy ustawodawczej. Chociaż pogląd ten nie ma wpływu na formalne uprawnienia Parlamentu i Rady – które zachowują pełną władzę w zakresie zatwierdzania lub odrzucania wniosku – wywołał on ożywioną debatę na temat zgodności projektu z duchem traktatu lizbońskiego, mającego na celu wzmocnienie centralnej roli Parlamentu jako współprawodawcy w kształtowaniu wspólnych polityk. Te kwestie proceduralne łączą się z problemami materialnoprawnymi. Art. 38–44 TFUE nadają WPR charakter polityki „wspólnej”, mającej własne cele, instrumenty i zasoby, podczas gdy art. 40 ust. 3 TFUE dopuszcza ustanowienie funduszy orientacji i gwarancji rolnej, lecz go nie nakazuje. W połączeniu z sześćdziesięcioletnią tradycją spójnego prawa wtórnego – od utworzenia EFOGR (European Economic Community, 1962), poprzez podział na EFRG/EFRROW w wyniku rozporządzenia Rady nr 1290 (EU, 2005), aż po obecne ramy finansowania zawarte w rozporządzeniu (UE) 2021/2116 – przepis ten doprowadził do utrwalenia sektorowej architektury finansowej WPR, obejmującej oddzielną rachunkowość i odrębne mechanizmy rozliczania rachunków.

Kluczowe pytania prawno-konstytucyjne związane z jednolitym funduszem dotyczą zatem zgodności z art. 38–44 TFUE, zachowania zasady specjalizacji poprzez wydzielenie środków oraz odrębną rachunkowość, równowagi między zasadą pomocniczości a jednolitością działań Unii Europejskiej, a także ryzyka stopniowej renacjonalizacji WPR, wraz z potencjalnym sporem przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Kwestie te należy oceniać w świetle orzecznictwa Trybunału dotyczącego dyscypliny finansowej WPR, procedury rozliczania rachunków oraz zabezpieczeń w systemie zarządzania dzielonego, jak również zasady pewności prawa oraz sektorowej rachunkowości w wydatkach rolnych UE (Court of Justice of the European Union, 2000, 2020, 2022; General Court of the European Union, 2015).

Chociaż wniosek formalnie utrzymuje celowe przeznaczenie środków rolnych, to zarazem odchodzi od strukturalnego dualizmu między EFRG i EFRROW, wprowadzając bardziej przekrojowy i elastyczny model zarządzania. Komisja wyjaśniła, że nie chodzi o całkowicie niezróżnicowane połączenie środków, lecz o odrębną „pulę środków na rolnictwo” chroniącą płatności bezpośrednie i tradycyjne środki WPR ⁽³⁵⁾ . W doktrynie i wśród praktyków nadal istnieją wątpliwości co do długoterminowej trwałości mechanizmów szczegółowości i zabezpieczeń w postaci oddzielnej rachunkowości – zwłaszcza w sytuacji napięć budżetowych lub zmiany priorytetów Unii (np. przesunięcia w kierunku polityki spójności lub polityki społecznej) – co wiąże się z ryzykiem osłabienia ukierunkowania na rolnictwo. Ryzyko to potęguje proces „cichej nacjonalizacji” ⁽³⁶⁾ WPR: zwiększenie elastyczności państw członkowskich w zakresie przydzielania środków mogłoby doprowadzić do fragmentacji realizacji polityki, osłabić wspólne zobowiązania środowiskowe i społeczne oraz osłabić postrzeganie WPR jako rzeczywiście „wspólnej” polityki.

Nowe regulacje należy zatem oceniać w świetle zasad spójności wspólnych polityk, pewności prawa, przejrzystości administracyjnej i odpowiedzialności zarządczej, potwierdzanych w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz w doktrynie (Henke, 2024). Wyjaśnienia wymaga również tzw. zasada szczególności: w tym kontekście nie odpowiada ona konstytucyjnej zasadzie przyznania, lecz odnosi się raczej do funkcjonalnego rozdzielenia i celowego przeznaczenia środków, które historycznie charakteryzowały finansowanie WPR. Debata nie koncentruje się już na tym, czy fundusze należy połączyć, lecz na skuteczności zabezpieczeń, ograniczeń dotyczących wyodrębnienia środków i obowiązków sprawozdawczych przewidzianych we wniosku.

Z perspektywy sporów sądowych przyjęcie nowych ram mogłoby zostać zakwestionowane przez państwa członkowskie lub podmioty gospodarcze (art. 263 TFUE). Spory prawdopodobnie dotyczyłyby zdolności sekcji rolnych do zachowania odrębności wobec innych polityk Unii oraz zgodności z art. 38–40 TFUE, a także z zasadami rynku wewnętrznego (Masini, 2024). Należy również przyznać, że niektóre instrumenty uwzględnione w reformie (pułapy, degresywność i płatności redystrybucyjne) ⁽³⁷⁾ są przedstawiane politycznie jako narzędzia służące przywróceniu równowagi wsparcia, lecz w praktyce ich progi i luki mogą ograniczać skuteczność tych rozwiązań, rodząc dodatkowe pytania o sprawiedliwość i rozliczalność.

Trzeba jednak zauważyć, że część badaczy prawa oraz ekonomii rolnej (Sotte, 2023) postrzega „odrębność” WPR ⁽³⁸⁾ – zwłaszcza w obszarze rozwoju obszarów wiejskich – jako ograniczenie spójności polityk terytorialnych (Crescenzi i Giua, 2014; Fieldsend, 2012). Z tej perspektywy jednolity fundusz mógłby stworzyć szansę na przezwyciężenie takiej segmentacji i promowanie zintegrowanego, międzysektorowego podejścia, lepiej odpowiadającego potrzebom zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich (Rubino, 2024). Z innego punktu widzenia jednolity fundusz i PPKR można również postrzegać jako przejaw realizacji zasady pomocniczości (art. 5 TFUE) (Frascarelli, 2019), o ile przyznają one państwom członkowskim szerszy margines dostosowywania interwencji do specyfiki krajowej i regionalnej, przy jednoczesnym poszanowaniu wspólnych celów określonych na poziomie Unii. Podejście to – popierane przez część społeczeństwa obywatelskiego oraz sektory niezwiązane ściśle z rolnictwem – zmierza do wpisania WPR w szerszą wizję polityki terytorialnej, środowiskowej i żywnościowej, przeciwdziałając postrzeganiu tej polityki jako zarezerwowanej wyłącznie dla rolników. Równowaga między pomocniczością a jednolitością pozostaje jednak delikatna: nadmierna decentralizacja mogłaby prowadzić do niepewności prawnej, nierówności między państwami członkowskimi oraz sporów sądowych dotyczących naruszenia uzasadnionych oczekiwań beneficjentów.

Należy również doprecyzować, że niektóre interwencje WPR wymienione w art. 35 COM(2025) 565 (LEADER, środki współpracy) pozostają obowiązkowe dla państw członkowskich, lecz są finansowane poza minimalną kwotą środków, ze środków nieprzeznaczonych na konkretny cel. Ten niuans ma istotne znaczenie dla rzeczywistego poziomu finansowania rolnictwa. Otwarte pozostaje również zagadnienie odpowiedzialności finansowej Unii w przypadkach, w których w grę wchodzą skutki retroaktywne lub zmiany uzasadnionych oczekiwań beneficjentów, co może rodzić konsekwencje odszkodowawcze.

Wreszcie reforma może wpłynąć na równowagę instytucjonalną między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją: zmiana struktury finansowania WPR będzie wymagała dostosowania wieloletnich ram finansowych oraz rozporządzeń sektorowych – a więc procesów wymagających szerokiego porozumienia politycznego, które mogą zaostrzyć napięcia między instytucjami i państwami członkowskimi w kontekście już naznaczonym mobilizacją rolników i niepewnością co do przyszłego kierunku polityki rolnej Unii.

Określenie Omnibus III ⁽³⁹⁾ odnosi się w niniejszym artykule nie do wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia COM(2025) 236 (EC, 2025a), lecz do ostatecznego pakietu uproszczeń, przyjętego jako rozporządzenie (EU) 2025/2649 (European Union, 2025).

Pakiet ten pełni funkcję etapu przejściowego między obecną WPR na lata 2023–2027 a modelem nakreślonym we wniosku COM(2025) 560 – w połączeniu z COM(2025) 560 – na lata 2028–2034. Deklarowanymi celami tego pakietu są zmniejszenie obciążeń administracyjnych, zwiększenie elastyczności operacyjnej państw członkowskich oraz przyspieszenie wypłat, przy jednoczesnym zapowiadaniu niektórych cech przyszłych ram zarządzania.

Pod względem materialnym Omnibus III podnosi próg płatności ryczałtowych dla małych gospodarstwo rolnych, rozszerza możliwość realokacji środków budżetowych na instrumenty zarządzania kryzysowego oraz wspiera cyfryzację kontroli, w tym monitorowanie satelitarne i e-administrację. Dostosowuje on również system warunkowości przez złagodzenie niektórych norm GAEC dotyczących kwalifikowalności do płatności bezpośrednich oraz przez usprawnienie kontroli, sprawozdawczości z wyników i procedur płatności (European Parliament, 2025). Jednocześnie Omnibus III koncentruje się na uproszczeniu proceduralnym (dostosowaniu warunkowości i norm GAEC, kontroli, sprawozdawczości i procedur płatności) a nie na modulacji budżetowej czy instrumentach odnowy pokoleń, które zostały ujęte w sektorowym wniosku dotyczącym WPR COM(2025) 560.

Z prawnego punktu widzenia Omnibus III pełni funkcję regulacji przejściowej, mającej uprościć wdrażanie WPR na lata 2023–2027 i przetestować zmiany proceduralne, które mogą kształtować ramy po 2027 r. Koncentruje się on na uproszczeniu i cyfryzacji, w szczególności na monitorowaniu satelitarnym, e-administracji i usprawnionej sprawozdawczości dotyczącej wyników, nie naruszając dwufunduszowej architektury WPR.

Wniosek nie zmienia zasad przypisywania środków między EFRG i EFRROW ani nie rozszerza krajowej swobody decyzyjnej w zarządzaniu środkami. Jego podstawowe znaczenie prawne polega na ograniczeniu obciążeń administracyjnych i zwiększeniu proporcjonalności, transparentności i skuteczności kontroli, zgodnie z ogólnymi standardami dobrej administracji zawartymi w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (EU, 2012).

Jak podkreśla się w najnowszych badaniach (Franscarelli, 2025a; Palazzoni, 2025), to przyszły jednolity fundusz (COM [2025] 560), a nie Omnibus III, wprowadzi istotne innowacje w struk-turze wsparcia dochodu, instrumentach odnowy pokoleń i narzędziach zarządzania kryzysowego za pośrednictwem planów partnerstwa krajowego i regionalnego (PPKR). Trzeci pakiet zbiorczy stanowi zatem jedynie techniczne dostosowanie wstępne, przygotowujące grunt pod jednolity model zarządzania proponowany na lata 2028–2034, lecz go jeszcze nie ustanawiające.

Propozycja ustanowienia Funduszu Partnerstwa Krajowego i Regionalnego (FPKR) dla WPR na lata 2028–2034 wywołała szeroki i spójny sprzeciw ze strony podmiotów instytucjonalnych, czołowych organizacji rolniczych i przedstawicieli związków zawodowych, zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym. Sprzeciw ten – wykraczający poza zwykły opór korporacyjny – opiera się na argumentach prawnych, politycznych i społecznych, z odwołaniem do traktatów, orzecznictwa unijnego oraz podstawowych zasad prawa Unii.

W lipcu 2025 r. najbardziej reprezentatywne europejskie organizacje rolnicze (Copa-Cogeca i in., 2025) rozpoczęły wspólną kampanię „Nie ma bezpieczeństwa bez WPR”, argumentując, że jednolity fundusz grozi podważeniem charakteru i celów WPR określonych w art. 39 TFUE, a mianowicie stabilizacji rynków, bezpieczeństwa dostaw, godziwego dochodu rolników oraz ochrony obszarów wiejskich. W szczególności obawiają się one „rozmycia” środków rolnych na rzecz polityki spójności, innowacji lub transformacji cyfrowej, które nie należą do podstawowych celów WPR.

Stanowiska i petycje krytykują również jednolity fundusz jako niebezpieczny model „kontenerowy”: nawet jeżeli przewidziano oddzielne kanały finansowania i zabezpieczenia, WPR może stopniowo utracić swoją normatywną i społeczną specyfikę. Do grona przeciwników dołączyły także Francja i Niemcy (Frank i Schanz, 2025), które zazwyczaj są skłonne do kompromisów, a obecnie obawiają się nadmiernego upolitycznienia podziału środ-ków oraz utraty przewidywalności właściwej WPR (Walsh, 2025).

Włoskie organizacje rolnicze (Coldiretti, Confagricoltura, CIA) uznały tę propozycję za „nie do przyjęcia”, podkreślając ryzyko renacjonalizacji WPR (tzw. PAN), a w konsekwencji osłabienia podstawy prawnej rynku wewnętrznego i statusu WPR jako wspólnej polityki. Argumentują one, że realokacja środków do innych działów ⁽⁴⁰⁾ , zwłaszcza w celu zaspokojenia rosnących potrzeb obronnych Unii, negatywnie wpłynęłaby na bezpieczeństwo żywnościowe, zrównoważony rozwój oraz środowiskową rolę sektora. Obawa ta znajduje dodatkowe potwierdzenie w arkuszu informacyjnym Komisji Europejskiej dotyczącym alokacji środków dla państw członkowskich, który przedstawia przewidywany rozkład zasobów w ramach proponowanych ram na lata 2028–2034 (EC, 2025e).

Związki zawodowe wysuwają postulaty techniczne, takie jak obowiązkowa oddzielna rachunkowość środków rolnych, odrębne wieloletnie programowanie oraz klauzule zapobiegające realokacji środków, mające na celu zapobieganie „fragmentacji rynku”, pogłębianiu się nierówności między państwami członkowskimi oraz spadkowi dochodów gospodarstw rolnych.

Z punktu widzenia odnowy pokoleniowej Europejska Rada Młodych Rolników (CEJA) pod-kreśla, że każdy ujednolicony system finansowania powinien zachować ścisłe wyodrębnienie środków przeznaczonych dla młodych rolników. CEJA postuluje obowiązkowe przeznaczenie co najmniej 10% płatności bezpośrednich na potrzeby odnowy pokoleniowej, co odpowiada około 30 mld EUR w okresie 2028–2034, a także utworzenie „pakietu narzędzi dla odnowy pokoleniowej”, obejmującego usługi doradcze, instrumenty wspierające sukcesję gospodarstw i mobilność gruntów, zarządzanie ryzykiem oraz dostęp do finansowania (CEJA, 2025). Postulat CEJA dotyczący obowiązkowego wydzielenia 10% środków należy obecnie rozpatrywać w kontekście późniejszej „Strategii na rzecz odnowy pokoleniowej w rolnictwie” przedstawionej przez Komisję Europejską, która zaleca państwom członkowskim przeznaczanie co najmniej 6% wydzielonych wydatków rolnych na działania związane z odnową pokoleniową. Zalecenie to nie zostało jednak ujęte w projekcie legislacyjnym jako wiążący obowiązek wydzielenia środków (ring-fencing), co potwierdza szerszą tezę artykułu, że istotne politycznie priorytety rolne mogą w przyszłości zależeć raczej od miękkich mechanizmów koordynacji i ukierunkowywania działań niż od prawnie egzekwowalnych gwarancji finansowych (EC, 2025h; European Parliament, 2026). W przypadku braku wiążących mechanizmów wydzielania środków jednolity fundusz może pogłębić problem starzenia się populacji rolników oraz przyspieszyć proces wycofywania się z działalności małych i średnich gospodarstw rolnych, zwłaszcza w systemach rolniczych charakterystycznych dla państw regionu śródziemnomorskiego.

W debacie publicznej upowszechniły się obawy, że WPR może stać się polityką szczątkową, zwłaszcza pod presją tzw. państw „oszczędnych” oraz nowych priorytetów UE (obrona, zielona transformacja i współpraca), co może wywrzeć nieproporcjonalnie negatywny wpływ na małe gospodarstwa rolne i wrażliwe obszary wiejskie. Obawy te potęguje proponowana przez Komisję koncepcja „uproszczonej WPR”, która przekazałaby państwom członkowskim bezprecedensowe uprawnienia, stopniowo ograniczając wspólny i sektorowy charakter tej polityki.

Włoski parlament wyraził poważne zastrzeżenia zarówno wobec likwidacji dwóch filarów, jak i zwiększenia autonomii krajowej w zakresie zarządzania, co mogłoby doprowadzić do fragmentacji i nierówności sprzecznych z zasadą jednolitości działań UE. W szczególności XIII Komisja Rolnictwa Izby Deputowanych na posiedzeniu w dniu 23 lipca 2025 r. przyjął dokument końcowy dotyczący COM(2025) 560, podkreślając jednocześnie konieczność zacho-wania odrębnego systemu rachunkowości oraz wspólnego charakteru WPR, a także uniknięcia nadmiernej elastyczności w zarządzaniu, która mogłaby zakłócić realizację celów sektorowych (Italian Chamber of Deputies, XIII Agriculture Committee, 2025).

Ostatecznie, nawet przy istnieniu zabezpieczeń i formalnych ograniczeń, reforma ta rodzi poważne wątpliwości natury prawno-konstytucyjnej i pozostawia nierozwiązany konflikt między efektywnością administracyjną a merytoryczną ochroną interesów rolniczych. Nawet jeżeli jednolity fundusz jest formalnie „wyodrębniony”, pozostaje – zdaniem organów przedstawicielskich i części doktryny – reformą obarczoną wysokim ryzykiem osłabienia podmiotowości prawnej WPR jako autonomicznej polityki w porządku prawnym Unii (Gavrilova Nikolaeva, 2025). W tym kontekście ryzyko stopniowej renacjonalizacji staje się bardziej realne, przy rosnącej centralnej roli państw członkowskich w projektowaniu i zarządzaniu interwencjami, nierzadko w drodze dwustronnych negocjacji z Komisją. Taka konstrukcja, choć zgodna z modelem zarządzania zdecentralizowanego, ogranicza rolę Parlamentu Europejskiego i innych organów ponadnarodowych w ustalaniu priorytetów i może wpływać na ogólną spójność wspólnej polityki rolnej.

Debata na temat Funduszu Partnerstwa Krajowego i Regionalnego (FPKR) w ramach WPR na lata 2028–2034 toczy się w okresie gruntownego przeglądu polityki budżetowej i polityki spójności Unii, spowodowanego czynnikami zewnętrznymi, takimi jak kryzys klimatyczny, transformacja cyfrowa oraz napięcia geopolityczne mające wpływ na bezpieczeństwo żywnościowe. W tym kontekście utworzenie – sfinalizowane w maju 2025 r. (De Marinis, 2025) – koalicji 16 państw członkowskich pod przewodnictwem Włoch odegrało decydującą rolę w ustaleniu nowych priorytetów i ukierunkowaniu negocjacji instytucjonalnych. Choć koalicja ta powstała równolegle z pakietem Komisji, jej wpływ polegał na przesunięciu środka ciężkości debaty z pełnego połączenia środków ku rozwiązaniom kompromisowym, które pozwalają zachować tożsamość sektorową WPR.

Na płaszczyźnie polityczno-instytucjonalnej determinacja Komisji – potwierdzona wyraźnym poparciem przewodniczącej Ursuli von der Leyen dla projektu jednolitego funduszu – spotkała się z bezprecedensowym kryzysem konsensusu. Mobilizacja rolników oraz stanowisko Parlamentu Europejskiego, który we wrześniu 2025 r. przyjął rezolucję wzywającą do zwiększenia budżetu rolnego i odrzucającą połączenie środków WPR w jeden superfundusz, potwierdzają zarówno skalę sprzeciwu, jak i potrzebę zachowania „wspólnego” wymiaru WPR, zakorzenionego w art. 38–44 TFUE. W tym kontekście Rada wyraziła gotowość do uproszczenia przepisów, połączonego z solidnymi zabezpieczeniami dotyczącymi środków przeznaczonych na rolnictwo, co jeszcze bardziej umacnia kierunek zmierzający ku stopniowej integracji, a nie całkowitemu połączeniu.

Działania dyplomatyczne Włoch, popierane przez Hiszpanię, Grecję i trzynaście innych państw, umocniły pozycję tych, którzy nalegają na utrzymanie stabilności oraz wyodrębnienie środków przeznaczonych na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich. W rezultacie debata stopniowo odeszła od opcji pełnego i bezwarunkowego połączenia – obecnie marginalnej z politycznego punktu widzenia – i przesunęła się ku rozwiązaniom kompromisowym. W szczególności trzy scenariusze (Council of the European Union, 2025; European Parliament, 2025) określają obecną przestrzeń negocjacji: (i) pełny jednolity fundusz z ograniczonymi zabezpieczeniami (politycznie osłabiony); (ii) „hybrydowy” lub „wirtualny” jednolity fundusz, łączący scentralizowane zarządzanie z chronionymi kanałami i prawnym oznaczeniem środków rolnych (będący obecnie najbardziej prawdopodobnym wariantem); oraz (iii) wzmocnione status quo, zachowujące dwufilarową architekturę w ramach WRF, przy jednoczesnym wzmocnieniu koordynacji i monitorowania wyników. Każdy z tych scenariuszy oznacza odmienny kompromis między pomocniczością, pewnością prawa i obciążeniami administracyjnymi.

Rosnące zainteresowanie regionów i administracji lokalnych uwidoczniło również problem koordynacji strategii unijnych z rzeczywistymi potrzebami gospodarek wiejskich. O ile „krajowy i regionalny charakter” PPKR mógłby z jednej strony wzmacniać terytorialne zakorzenienie interwencji, o tyle z drugiej strony jednolite zarządzanie funduszem mogłoby – przy braku odpowiednich mechanizmów uczestnictwa – ograniczać zdolność polityki rolnej do dostosowywania się do specyfiki lokalnej.

Obawy te mają nie tylko charakter polityczny, lecz także prawny, ponieważ art. 40 ust. 3 TFUE dopuszcza, a nie nakazuje, ustanowienie funduszy orientacji i gwarancji rolnej; w połączeniu z sześcioma dekadami prawodawstwa wtórnego przepis ten doprowadził do utrwalenia odrębnego systemu finansowania rolnictwa. Każde osłabienie wyodrębnienia środków rodzi zatem pytania o pewność prawa i możliwość skutecznego dochodzenia uprawnień przez beneficjentów.

Utworzenie nowego unijnego „superfunduszu” o wartości 865 mld EUR, obejmującego WPR, politykę spójności, ochronę zdrowia, biogospodarkę oraz inwestycje regionalne w ramach jednego systemu finansowania, nasiliło obawy, że środki przeznaczone na rolnictwo mogą być stopniowo absorbowane przez inne priorytety Unii. Mogłoby to osłabić trwałość inwestycji strukturalnych, proces odnowy pokoleniowej oraz odporność szczególnie wrażliwych obszarów wiejskich. Obawy te wzmacnia fakt, że zgodnie z proponowaną architekturą Funduszu Partnerstwa Krajowego i Regionalnego (FPKR) jedynie część wydatków związanych z WPR byłaby objęta mechanizmem wydzielenia środków (ring-fencing), podczas gdy pozostałe interwencje rolne zależałyby od alokacji dokonywanych w ramach szerszych krajowych i regionalnych planów partnerstwa (PPKR) (European Parliamentary Research Service, 2025). Późniejsze działania instytucjonalne wskazują jednak, że Komisja Europejska podjęła próbę odpowiedzi na tę krytykę poprzez przedstawienie celu dotyczącego obszarów wiejskich oraz dodatkowych mechanizmów elastyczności jako zabezpieczeń dla rozwoju wsi. W szczególności Komisja odwołuje się obecnie do celu przeznaczenia co najmniej 10% zasobów każdego PPKR, poza środkami już objętymi wydzieleniem, na potrzeby obszarów wiejskich. Odpowiadałoby to kwocie 48,7 mld EUR przeznaczonej dla obszarów wiejskich, która mogłaby wzrosnąć do 63,7 mld EUR dzięki pożyczkom w ramach instrumentu Catalyst Europe (EC, 2026). Zmiany te nie eliminują problemu prawnego wynikającego z utraty przez WPR odrębnego funduszu, lecz modyfikują polityczną równowagę reformy i powinny zostać uwzględnione przy ocenie prawdopodobieństwa wypracowania kompromisu o charakterze hybrydowym. Zwolennicy reformy argumentują natomiast, że włączenie WPR do szerszych ram finansowania mogłoby zwiększyć koordynację między polityką rolną, środowiskową i społeczną, przyczyniając się tym samym do modernizacji WPR oraz przeciwdziałania postrzeganiu jej jako polityki przeznaczonej wyłącznie dla rolników. W praktyce ostateczna równowaga będzie zależeć od skuteczności mechanizmów kontroli ex ante, systemów monitorowania wyników oraz klauzul zapobiegających przesuwaniu środków między celami polityki, które zostaną zawarte w finalnym akcie prawnym, a także od funkcjonowania certyfikowanej, odrębnej rachunkowości w ramach danego PPKR.

Jednocześnie sektorowy projekt regulacji dotyczącej WPR wprowadza system degresywnego obszarowego wsparcia dochodów (Degressive Area-Based Income Support), który zastępuje kilka obecnie funkcjonujących mechanizmów wsparcia dochodów i czyni degresywność oraz pułapy płatności (capping) obowiązkowymi elementami nowej architektury wsparcia. Potwierdza to, że Komisja Europejska dąży do połączenia modelu jednolitego funduszu z bardziej redystrybucyjną konstrukcją systemu płatności bezpośrednich. Rzeczywisty efekt redystrybucyjny tych rozwiązań będzie jednak zależał od ostatecznego brzmienia rozporządzenia, mechanizmów przeciwdziałających obchodzeniu przepisów , przyjętych w toku procesu legislacyjnego, oraz sposobu, w jaki państwa członkowskie wdrożą nowy model wsparcia w ramach swoich PPKR (EC, 2025f, art. 6).

Z perspektywy regulacyjno-konstytucyjnej można przewidywać, że Parlament Europejski, państwa członkowskie albo podmioty działające w sektorze rolnym zwrócą się do Trybunału Sprawiedliwości – w drodze skarg o stwierdzenie nieważności (art. 263 TFUE) lub wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (art. 267 TFUE) – w celu zweryfikowania zgodności reformy z art. 38–40 TFUE oraz z zasadą pewności prawa. Kontrola sądowa pomo-głaby określić zakres i skuteczność zabezpieczeń przewidzianych w COM(2025) 565 (wyodrębniona pula środków na rolnictwo ⁽⁴¹⁾ ; obowiązkowe interwencje na mocy art. 35), stanowiąc punkt odniesienia dla wdrażania i przeglądu.

Na koniec część uczestników debaty ostrzega, że reforma może zostać zapamiętana jako stracona szansa na odnowienie europejskiego sektora rolnego, jeżeli logika liniowych cięć budżetowych i marginalizacji przeważy nad rzeczywistym projektem transformacji agroekologicznej, wsparcia młodych rolników i rozwoju obszarów wiejskich.

W dyskusji na temat przyszłego zarządzania WPR nie można w końcu pominąć konieczności zapewnienia równowagi między zrównoważonym rozwojem środowiskowym, gospodarczym i społecznym. Aby zabezpieczyć strategiczną rolę europejskiej polityki rolnej, konieczne będzie z jednej strony zachowanie jej stabilności finansowej i tożsamości sektorowej, a z drugiej – dostosowanie jej instrumentów do zmieniających się potrzeb społeczeństwa – unikając ryzyka stagnacji, która paradoksalnie mogłaby przyspieszyć proces likwidacji samej WPR (Carloni, 2024).