Nach der bekannten Formel des Nationalökonomen Joseph Alois Schumpeter bezeichnet Innovation »the doing of new things or the doing of things that are already being done in a new way«. 1 Innovationen sind aber nicht synonym mit Änderungen. 2 Eine Präzisierung und zugleich Eingrenzung des Begriffs erfolgt üblicherweise durch das Erfordernis eines gewissen Veränderungsgrads. 3 Die danach unentbehrliche Signifikanz der Veränderung bemisst sich nach den zwei Parametern der Unterscheidbarkeit und der Wirkungsintensität. 4 Der Zuschreibung von Innovativität sollte daher ein Vorher-Nachher-Vergleich vorausgehen, 5 der herausschält, ob und wie sich ein veränderter Prozess in Bezug auf die Neuartigkeit gegenüber dem Ausgangsprozess wesentlich unterscheidet. Diese Einsicht verweist auf den Wert einer historischen Herangehensweise, da sie den ersten Schritt bildet, um den Innovationscharakter beurteilen zu können.
Der Blick zurück dient dem Beitrag dazu, um am Beispiel des administrativen Einsatzes mobiler Dienste, die unter dem Begriff ›Mobile Government‹ (M-Government) firmieren, innovative Lösungen im öffentlichen Dienst des 21. Jahrhunderts zu untersuchen. Der historischen Betrachtung kommt dabei ein zweifacher Stellenwert zu: Zum einen soll die ortsgebundene bürokratische Infrastruktur der Verwaltung als Kontrastfolie zum Einsatz kommen, um die Besonderheiten des M-Government zu verdeutlichen. Zum anderen nimmt die Untersuchung eine Entwicklungsperspektive ein, indem sie den Prozess und die wichtigsten Etappen auf dem Weg zum M-Government beschreibt. Der regionale Schwerpunkt der Analyse liegt bei der deutschen Verwaltung. Es wird gezeigt, dass das innovative Potenzial der Übernahme mobiler Dienste in die öffentliche Verwaltung darin liegt, dass sie das Kontaktgefüge in der Verwaltung sowie zwischen Verwaltung und Bürgern beziehungsweise Unternehmen aufbrechen und zugleich modifizieren, indem an die Stelle des Büros ein dynamisches Geflecht virtueller Beziehungen zwischen Verwaltungsmitarbeitern und Verwaltungsadressaten tritt. 6 M-Government bedeutet keinen Abschied vom statischen Büromodell, aber sie fügt ihm eine neue, qualitativ andere Dimension des Verwaltens hinzu.
Es stellt sich unweigerlich die Frage, mit welchem Begriff von Mobilität hier operiert wird. Ganz allgemein bezeichnet Mobilität sowohl einen konkreten Bewegungsvorgang als auch das Potenzial zur Bewegung. 7 Das dem Beitrag zugrunde liegende Mobilitätskonzept geht von einem räumlichen Verständnis aus, löst es aber aus seinem ursprünglich verkehrstechnischen Kontext. Mobiles Verwalten soll zum Ausdruck bringen, dass die Verwaltung und ihre Interaktionszusammenhänge durch den Einsatz mobiler Dienste ortsunabhängig werden: Einerseits wird das Front Office dynamisiert, indem Verwaltungsmitarbeiter dabei unterstützt und dazu motiviert werden, das Büro als zentralen Ort des Verwaltens zu verlassen und Bürger und Unternehmen auch zu Hause oder am Firmensitz aufzusuchen. Denn der Einsatz von M-Government-Anwendungen wie Apps bedeutet, dass die Verwaltungsmitarbeiter Informationen, beispielsweise den Akteninhalt zu bestimmten Vorgängen, potenziell überall abrufen können und darüber hinaus Informationen zu Vorgängen außerhalb des Büros umgehend anderen Mitarbeitern zur Kenntnisnahme und Bearbeitung zur Verfügung stellen können, indem etwa an Ort und Stelle Bilder von Personen oder Objekten, die Gegenstand des Verwaltungsinteresses sind, in interne Datenbanken eingestellt werden. Über das Smartphone führen die Verwaltungsmitarbeiter zwar das Büro als solches nicht mit sich, aber es ermöglicht ihnen den Zugriff auf seine kognitiven Ressourcen. M-Government ist demnach nicht gleichbedeutend mit der Arbeitsform des digital unterstützten Home Office; 8 vielmehr geht es darum, dass die Beschäftigten auch unabhängig von festen Arbeitsplätzen tätig sein können und insofern örtlich flexibel sind. Andererseits bedeutet M-Government eine Dynamisierung der Interaktionszusammenhänge, weil die Verwaltungsadressaten über das Smartphone auch an ihrem jeweiligen Aufenthaltsort Verwaltungsangebote nutzen können, etwa beim Spaziergang in der Lage sind, das Auto umzumelden, vorausgesetzt sie können sich mobil eindeutig identifizieren. Der Begriff »mobil« weist demnach Schnittpunkte mit der sogenannten virtuellen Mobilität auf, der Raumüberwindung im Cyberspace. 9 Während diese beschreibt, dass es das Internet ermöglicht, ohne den Sitzplatz vor dem häuslichen Computer verlassen zu müssen, beispielsweise einzukaufen oder soziale Kontakt zu pflegen, wird in diesem Beitrag spezifisch darauf abgestellt, dass die Angebote der Verwaltung auch unterwegs nutzbar werden. Den Prozess des Aufbrechens eines ortsgebundenen Verwaltungsmodells zeichnen die ersten drei Abschnitte der Untersuchung nach, bevor in einem vierten Abschnitt ein Eindruck sowie eine Systematisierung der gegenwärtig eingesetzten M-Government-Techniken in der öffentlichen Verwaltung gegeben wird.
Der Beitrag nutzt das Beispiel von M-Government zusätzlich dafür, die möglichen Folgen administrativer Innovationen zu betrachten. Es wird gezeigt, dass Innovationen durch die Änderung von Verfahren und Organisation auch normative Implikationen haben. Dazu werden zunächst im fünften Abschnitt auf der Basis von Expertengesprächen exemplarisch Veränderungen beschrieben, die mit administrativen Apps verbunden sind. Dem schließt sich im sechsten Abschnitt eine Analyse an, die zeigt, dass M-Government gerade auch das Recht der öffentlichen Verwaltung tangieren kann.
Das Büro als Signum ortsfesten Verwaltens
Die Organisation der öffentlichen Verwaltung einschließlich der Interaktion mit ihr ist gewöhnlich stationär ausgerichtet und diese Ortsfestigkeit spiegelt sich im Interieur wider, das zum Einsatz kommt. Nach dem Bürokratiemodell findet das Verwaltungshandeln maßgeblich im Büro statt. Nach der idealtypischen Verkürzung Max Webers setzt es sich aus Akten 10 und kontinuierlichem Amtsbetrieb zusammen. 11 Es ist aber mehr: Das Aufkommen von Bürosaal, Großraumbüro und Bürolandschaft ab Ende des 19. Jahrhunderts, Anfang des 20. Jahrhunderts verdeutlicht, dass das Büro nicht nur ein Arbeitsraum ist; es stellt sich vielmehr als ein »dynamisches Netzwerk der Angestellten« dar. 12 An diesem Zentrum administrativer Arbeit wirken die Beamten in einer Verschachtelung mehrerer Schreibtische, 13 die durch informelle Kommunikation kurzgeschlossen werden. Der Bürger findet sich mit seinem Anliegen bittstellerisch während der Dienststunden ›auf dem Amt‹ ein, im Übrigen erfolgt die Kommunikation per Post, heute mittlerweile per E-Mail. Das Büro bündelt demnach das Front Office, das Back Office und die Interaktion mit dem Einzelnen unter einem Dach. Zugleich nimmt es eine Filterfunktion wahr, denn Kontakte mit den Verwaltungsadressaten erfolgen allein über das Front Office, das das Back Office von Interaktionen mit der Außenwelt abschirmt.
Das Büro steht perspektivisch im Mittelpunkt, auch wenn es in der Praxis nicht der exklusive Ort des Verwaltens ist. Die Hoheitsverwaltung, die auch Kontrolltätigkeiten vor Ort verlangt, oder der Hausbesuch des Bürgermeisters bei bestimmten Alters-und Ehejubiläen fallen bei diesem Modell aus dem Blickfeld heraus.
In der Kommunalverwaltung als der untersten Verwaltungsebene im deutschen Staatsaufbau ist es das Rathaus, das den Sitz der Stadtverwaltung und zugleich die erste Anlaufstelle für die Bürger bildet. Mit den kommunalen Bürgerämtern beziehungsweise -büros, deren Entwicklung in Deutschland mit einem in den 1980er-Jahren in Unna realisierten Pilotprojekt begann und die sich seit den 1990er-Jahren etabliert haben, 14 werden bestimmte publikumsintensive Dienstleistungen wie das Passwesen oder die Zulassung von Kraftfahrzeugen für den Bürger nach dem Prinzip des One-Stop-Shops an einer Stelle und möglichst wohnortnah zusammengefasst. 15 Die damit einhergehende kundenorientierte Arbeitsorganisation bedeutet zum einen eine Veränderung für die dort tätigen Mitarbeiter, 16 zum anderen führt sie zu einer neuen Zusammenarbeit von Back Office und Front Office, wobei die konkrete Aufgabenzuordnung unklar ist: 17 Im Bürgeramt als dem Front Office soll der persönliche Kontakt mit den Bürgern zentralisiert werden, dort werden Angelegenheiten ins Back Office vermittelt; teilweise wird das Bürgeramt nicht nur als Zugangspunkt gesehen, sondern dort werden auch Vorgänge, die keine weiteren Bearbeitungsschritte durch Fachamtswalter erfordern, wie Meldebescheinigungen oder Beglaubigungen, abschließend bearbeitet. 18 Die Bürgeramtsidee führt demnach zu einer partiellen Entkoppelung der Logiken von Front Office und Back Office. Weiter verändert sich der Kontakt mit dem Bürger: Zunächst vermittelt die Einrichtung der Bürgerämter – ihre Ausstattung mit Getränkeautomaten, guten Sitzgelegenheiten und so weiter – ein anderes, da kundenorientiertes Bild von der Verwaltung. 19 Ferner führt die Aufgabenintegration dazu, dass der Einzelne bei jedem Mitarbeiter im Bürgeramt sämtliche Dienstleistungen abrufen kann. Das Bürgeramt wird für ihn zur zentralen Anlaufstelle. Schließlich bringt die Dezentralisierung der Kommunalverwaltung nach dem Motto »Die Verwaltung soll laufen und nicht der Bürger« 20 die Verwaltung auch räumlich näher zum Bürger. Die in größeren Kommunen in der Regel vorhandene Vielzahl solcher Außenstellen in den Stadtteilen stellt letztlich aber nur eine räumliche Verteilung des Leistungsangebots, sprich eine Dekonzentration in der Fläche, dar. 21 Auch die Aufgabentrennung von Front Office und Back Office bleibt insofern bestehen, als die unmittelbare Kontaktaufnahme über das Front Office, die ›Infothek‹, läuft. 22 Damit bleibt festzuhalten, dass die Bürgerämter einerseits die Voraussetzungen für weitere Innovationsschritte in der Verwaltung schaffen. Da an der Vorstellung festgehalten wird, dass das Büro der Ort des Verwaltens ist, bleiben sie aber andererseits Ausdruck des Büroparadigmas.
Anpassung des stationären Verwaltungsmodells durch E-Government
Die Periode der mechanischen und elektromechanischen Unterstützung der Verwaltung, die ab Ende des 19. Jahrhunderts zum Aufkommen der Bürotechnik, insbesondere in Form von Schreibmaschinen und Fernsprechern, führte, 23 und der Aufbau einer elektronisch-digitalen Verwaltungsinfrastruktur ab Mitte des 20. Jahrhunderts haben zu Anpassungen der Verwaltungsabläufe und der administrativen Interaktionen geführt. Telefonkontakte bedeuteten etwa, dass Abläufe darauf ausgerichtet sein müssen, Anrufe möglichst schnell entgegenzunehmen, mündliche Kommunikationen vorzubereiten und die Ergebnisse des Gesprächs, etwa über Vermerke, in die Verwaltungsarbeit einzubeziehen. 24 Dazu müssen sich die betreffenden Akten nicht nur in der Nähe befinden, sondern griffbereit sein. 25 Am stationären Verwaltungsmodell wurde dadurch aber nicht grundlegend gerüttelt. Auflockerungstendenzen lassen sich erst mit der Ära von Electronic Government (E-Government) ausmachen. Die nachfolgende Verlaufsgeschichte des Einsatzes der Informationsund Kommunikationstechnologie in der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik zeichnet diese Entwicklung unter Einbeziehung ihrer rechtlichen Grundlagen nach. Sie lässt sich anhand der verwendeten Techniken und Einsatzbereiche in einzelne Stadien untergliedern. 26 Dabei handelt es sich um mehrere, miteinander verbundene Schübe, wobei keine Phase die Vorangegangene vollständig ablöste, sondern immer nur zusätzliche Optionen schuf und neue Impulse für administrative Tätigkeitsfelder gab.
Als Erprobungsphase gilt die Zeit ab Mitte der 1950er-Jahre, die sich auf die Bewältigung einzelner rechenbarer Teilaufgaben beschränkte, 27 bevor die sogenannte Elektronische und Automatisierte Datenverarbeitung (EDV, ADV) ab den 1960er-Jahren dann einen breiteren Einzug in die öffentliche Verwaltung, insbesondere bei sogenannten Massenarbeiten, fand. Die Finanzverwaltung gilt als Vorreiterin: Dort wurden zunächst Daten über Hollerith-Maschinen bearbeitet, bevor dann elektronische Rechengeräte als die ersten Computer eingesetzt wurden. 28 Als Chiffre für diesen technischen Schritt, der rechtswissenschaftlich durchaus kritisch – als Bedrohung von Einzelfallgerechtigkeit – begleitet wurde, 29 dienten die Begriffe der Automation, Mechanisierung oder Technisierung. 30 Typisch für diese Epoche ist ihre Konzentration auf die Datenverarbeitung über wenige zentrale Rechner für Anwendungsbereiche, die dem Gesetz der großen Zahlen folgen, wie der maschinellen Berechnung und Zahlbarmachung von Steuern, Gehältern und Bezügen. Organisatorisch wurden für die Großcomputer eigene Rechenzentren eingerichtet. Parallel dazu erließ eine Reihe von Bundesländern Datenverarbeitungsgesetze (sogenannte ADV-Organisationsgesetze). Ihre Bedeutung liegt zunächst darin, dass sie der Organisation der ADV innerhalb der öffentlichen Verwaltung einen besonderen Rang gegenüber der herkömmlichen Verwaltungsorganisation einräumten. 31 Zudem sorgten sie für die enge Abstimmung staatlicher und kommunaler Datenverarbeitung, die der Einsatz dieser Anlagen erforderte. 32 Dazu legte beispielsweise § 2 des Gesetzes über die Datenzentrale Baden-Württemberg von 1970 33 fest, dass die durch das Gesetz geschaffene Datenzentrale die elektronische Datenverarbeitung in der öffentlichen Verwaltung koordiniert und fördert; dies beinhaltete etwa den Aufbau eines integrierten, über die Zuständigkeitsbereiche der Fachrechenzentren und regionalen Rechenzentren hinausgehenden Informationssystems für das ganze Land zu unterstützen, auf die sachgerechte Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche von Fachrechenzentren und regionalen Rechenzentren und auf die automationsgerechte Gestaltung von Rechtsvorschriften hinzuwirken. Parallel dazu ordnete § 12 dieses Gesetzes eine Zusammenarbeit des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände mit der Datenzentrale an; dazu konnte mittels Rechtsverordnung bestimmt werden, dass die Behörden des Landes, die Gemeinden und Gemeindeverbände Aufgaben mit der elektronischen Datenverarbeitung nach einheitlichen, von der Datenzentrale bezeichneten Programmen erledigen und Daten in einheitlicher Form bereitstellen. Die ADV-Organisationsgesetze lassen sich demnach als eine Form der Integration durch das Recht verstehen, indem Organisationszusammenhänge und gemeinsame Datenformate festgelegt sowie Zuständigkeiten abgegrenzt wurden. 34 Die Schaffung solcher Automationsverbünden warf aber auch verfassungsrechtliche Fragen auf, wie die ihrer Vereinbarkeit mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. 35
Zu einer ersten Neuorientierung kam es zu Beginn der 1980er-Jahre, als die Verbreitung der Mikroprozessortechnik zur Ubiquität der Rechensysteme in der öffentlichen Verwaltung beitrug. 36 Über den Einsatz von Personal-Computern (PC) drängte die individuelle Informationstechnik an den Arbeitsplatz vor und bewirkte eine Perspektivenverschiebung von der zentralen Datenverarbeitung über Mainframe-Computer mit Stapelverarbeitung hin zu einer dezentralisierten Datenverarbeitung. Der PC erlaubte auch bei individuellen Entscheidungen, etwa im Bauwesen oder beim polizeilichen Erkennungsdienst, zumindest eine Teilautomation. 37
Die skizzierten Anfänge des administrativen Einsatzes der Informations- und Kommunikationstechnologie ließen die administrative Verortung unberührt, denn diese Technologie rationalisierte die Büroarbeit, mobilisierte sie aber in keiner Weise. Zu einer ersten Dynamisierung des Büromodells kam es erst mit der Einführung internetfähiger Computer ab Ende der 1990er-Jahre, 38 die unter dem Leitbild von Electronic Government (E-Government) 39 firmiert. Nach der sogenannten Speyerer Definition beschreibt E-Government die »Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mithilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien«. 40 Dieser Einsatz elektronischer Medien zielt auf eine Verbesserung 41 sowohl der Verwaltungsarbeit als auch der Interaktion der Verwaltung mit Bürgern und Unternehmen. 42 Angesetzt wird an der Schnittstelle zum Einzelnen, weswegen im Mittelpunkt der Diskussion das elektronische Front Office steht: 43 Über elektronische Zugangspunkte wird eine 24-Stunden-Verwaltung angestrebt, die Bürgern und Unternehmen Dienstleistungen gebündelt bereitstellt. Dazu werden Internetportale etabliert, bei denen Verwaltungsdienstleistungen thematisch nach bestimmten Anliegen (etwa Umzug oder Firmenansiedlung) arrangiert sind. Die IuKTechnologie vermittelt damit den Bürgerbüros das Potenzial, weitergehende Möglichkeiten des umfassenden Verwaltungszugangs zu realisieren. 44 Die mit E-Government verbundene administrative Verbesserung zeigt sich zum einen in einer elektronischen Vernetzung innerhalb der Verwaltung, die Voraussetzung für die Realisierung des Konzepts des One-Stop-Shops ist. 45 Sie erleichtert die horizontale Abstimmung, etwa zwischen Fachabteilungen, und trägt dazu bei, dass öffentlichen Stellen über Informationsverbünde Informationen umfassend und schnell verfügbar gemacht werden. 46 Diese vereinfachte interne Kommunikation fördert den Abbau hierarchischer Strukturen, hebelt die Hierarchie aber nicht zwangsläufig aus. 47 Zum anderen erleichtert E-Government die Zugänglichkeit der Verwaltung, 48 da die Nutzung von Verwaltungsangeboten von der örtlichen Anwesenheit im Büro unabhängiger gemacht wird. Der Online-Zugang erweist sich nicht nur als ein weiteres Fenster zur Verwaltung, sondern erlaubt weitergehend eine medienbruchfreie Inanspruchnahme der Verwaltungsdienstleistungen. 49 Im Idealfall ist kein Behördengang mehr erforderlich, da die Verwaltung komfortabel per E-Mail kontaktiert werden kann; gegebenenfalls können mehrere Angelegenheiten mit einem einzigen elektronischen Kontakt erledigt werden. 50 Gleichwohl zieht sich E-Government nicht gänzlich in die virtuelle Welt zurück; so werden reale Zugänge wie Bürgerämter eingebunden (Mehrkanalvertrieb). 51 E-Government führt zu einer Änderung der bestehenden Verfahren und Strukturen. 52 Diese mit dem Medienwandel verbundene Transformation der Verwaltung wird daher auch als normative Herausforderung verstanden. 53
Im deutschen Recht steht für diese Entwicklung das Dritte Verwaltungsverfahrensänderungsgesetz, das die rechtlichen Grundlagen für ein elektronisches Verwaltungsverfahren einführte. Danach ermöglichen der elektronische Erlass eines Verwaltungsaktes (§ 37 II 1 Verwaltungsverfahrensgesetz 54) und die Übermittlung elektronischer Dokumente (§ 3a) eine Erledigung von Verwaltungsvorgängen über das Internet. Der Bürger erhält die Möglichkeit, sein Anliegen per E-Mail an die Verwaltung heranzutragen und Verwaltungsleistungen in Anspruch zu nehmen und auch umgekehrt kann die Verwaltung auf die Versendung von Schriftstücken auf dem Postweg verzichten. Zudem erleichterten E-Government-Gesetze 55 die elektronische Kommunikation mit der Verwaltung dadurch, dass diese verpflichtet wird, einen elektronischen Zugang zu eröffnen. 56 Der nächste Schritt ging dahin, den Gedanken der Leistungen aus einer Hand zu stärken, indem die gesetzlichen Grundlagen für einen nationalen Portalverbund 57 und in der EU für ein einheitliches digitales Zugangstor (Single Digital Gateway), 58 das unzweifelhaft auch die kommunale Ebene erfasst, 59 geschaffen wurden. Zur rechtlichen Förderung eines digitalen Binnenmarktes schreibt die Dienstleistungsrichtlinie 60 vor, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass alle Verfahren und Formalitäten, die die Aufnahme oder die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit betreffen, problemlos aus der Ferne und elektronisch über den betreffenden einheitlichen Ansprechpartner oder bei der betreffenden zuständigen Behörde abgewickelt werden können (Artikel 8 I). Danach muss es für ausländische Dienstleister möglich sein, von der Anmeldung des Gewerbes bis zur Eintragung oder Zulassung alle Formalitäten digital zu erledigen. 61
Möchte man diese Veränderungen, die insbesondere E-Government bewirkt hat, kategorisch einfangen und auf das Büromodell beziehen, dann lässt sich von einem Prozess seiner stufenweisen Anpassung der Verwaltungsabläufe und der Interaktion zwischen Verwaltung und Einzelnem sprechen, der zwar zu Verwerfungen führt, 62 aber darauf ausgerichtet bleibt, technische Neuerungen in das gewohnte Paradigma zu integrieren. Zwar heißt es, E-Government führe zu einer »entörtlichten« Verwaltung. 63 Allerdings wird nach wie vor an der Vorstellung einer stationären Verwaltungssituation – der Verwaltungsmitarbeiter ist im Büro, der Verwaltungsadressat zu Hause – festgehalten, die nur über den Einsatz elektronischer Medien, die Papierform und physische Anwesenheit teilweise ersetzen, vereinfacht und dynamisiert wird. Das Büro bleibt im Fadenkreuz. Auch wenn E-Government Rückwirkungen auf das Back Office hat, da ein elektronisches Front Office den Blick für die Art und Weise schärft, wie die Dienstleistungen im Back Office hergestellt werden, bleibt das Back Office weiterhin von Interaktionen außerhalb der Verwaltung abgeschirmt. Der Fokus seiner Reorganisation liegt vielmehr darauf, durch ein auf IT-Grundlage hoch integriertes Back Office die Bildung ortsübergreifend operierender Leistungsverbünde zu ermöglichen. 64
M-Government als neues Leitbild
Mit dem Erfolgszug der Mobilfunktechnologie im 21. Jahrhundert wird es möglich, einen Schritt weiter zu gehen: Aus Sicht des Bürgers können die Verwaltungsangebote elektronisch auf dem Smartphone oder anderen portablen Endgeräten genutzt werden, 65 sodass sich auch die administrativen Interaktionszusammenhänge mobilisieren. 66 Zugleich wird die direkte Kontaktaufnahme mit dem Back Office möglich. Aus Sicht der Verwaltungsmitarbeiter bedeutet die neue Technik ein mehr an Effizienz und Effektivität, da sie seine kognitiven Ressourcen, etwa den Aktenlauf zu einem Vorgang, auch im Außendienst mit sich führen können. Als Leitbild für diese Verschiebung dient der Begriff ›Mobile Government‹ (M-Government). Der Terminus leitet sich vom aus dem Wirtschaftssektor stammenden Wort Mobile Business ab, das darauf verweist, dass Geschäftsprozesse basierend auf der Mobilfunktechnologie abgewickelt werden können. 67
M-Government löst E-Government nicht ab, sondern sattelt auf E-Government-Lösungen auf 68 und stellt sich somit als eine parallele Entwicklung dar, als Teilsegment 69 oder präziser als Erweiterung von E-Government. 70 Die Akzentverschiebung besteht darin, dass das Versprechen von E-Government darin besteht, den elektronischen Zugang zur Verwaltung rund um die Uhr sowie eine weitergehende Automatisierung von Verwaltungsabläufen zu ermöglichen, während sich M-Government durch die Vision auszeichnet, im Kontext der öffentlichen Verwaltung nicht nur jederzeit erreichbar zu sein, sondern auch räumlich unabhängig agieren zu können und diese Ortsveränderlichkeit für Verwaltungszwecke zu nutzen. 71 Jeder kann mit jedem an jedem beliebigen Ort kommunizieren, Daten übermitteln und empfangen, Verwaltungsprozesse anstoßen und so weiter. 72 Es geht mithin darum, neue administrative Handlungsoptionen zu erschließen; 73 diese Optionen sind gegenseitige, da sowohl Bürger und Unternehmen als auch die Verwaltung profitieren. M-Government erleichtert etwa die Ausübung von Hoheitsverwaltung, da sie vor Ort sichtbarer werden kann, erlaubt eine bessere Erreichbarkeit schwer zugänglicher Personengruppen wie immobiler Mitbürger oder Personen mit Schwellenängsten und verbessert für den Bürger durch eine größere Kundenorientierung die Akzeptanz der Verwaltung.
Technisch ermöglicht wird dieser Wandel über den mobilen Zugang zum Internet. 74 M-Government erschöpft sich daher nicht im Einsatz überkommener Handgeräte wie Foto- oder Videokameras, bei denen die Daten zunächst starr innerhalb des Speichers des Geräts verbleiben und die folglich nicht auf unmittelbare Kommunikation angelegt sind. Entscheidend ist, dass nicht erst ein stationärer Rechner zum Auslesen und Verwerten nötig ist, sondern dass die Daten mobil werden. 75 Im Vordergrund stehen dezidierte Anwendungsprogramme, die auf mobilen Endgeräten installiert werden können (mobile Apps oder kurz Apps), 76 und damit ermöglichen, diverse Verwaltungsangelegenheiten über den Einsatz insbesondere von Smartphones, Tablets, aber auch Laptops als mobile Endgeräte abzuwickeln.
Anwendungsbeispiele
Die Erscheinungsformen des Verwaltungshandelns im Internet sind vielgestaltig. 77 Das gilt auch für M-Government-Anwendungen, die als technisches Hilfsmittel in unterschiedlichen Verwaltungssituationen zum Einsatz kommen. Nach der Beziehungsdimension kann man grundlegend zwischen zwei Einsatzfeldern von M-Government unterscheiden: 78 Anwendungen können der Interaktion zwischen Verwaltung und Außenwelt dienen oder sich auf die interne Arbeitsorganisation beziehen.
Interaktion zwischen Verwaltung und Außenwelt
Im Verhältnis zwischen der Verwaltung und ihren Adressaten kommt M-Government insbesondere in Form sogenannter Government-Apps (GovApps) zur Anwendung. Darunter versteht man das Anbieten mobiler Bürgerdienstleistungen auf den Interaktionsstufen ›Informationen bereitstellen‹ (Information), ›Informationen austauschen‹ (Kommunikation) und ›Verwaltungsvorgänge abwickeln‹ (Transaktion). 79 Die Kommunalverwaltung kann als Pionierin auf diesem Gebiet betrachtet werden. Als Hauptkategorien lassen sich Mängelmelder-Apps, Informations-Apps, Partizipations-Apps und Bezahl-Apps ausmachen. Zu diesen eingespielten Beispielen treten jüngere Versuche hin, über Identitäts-Apps die digitale Abwicklung auch von Behördengängen zu erleichtern und damit den digitalen Zugang zur Verwaltung zu erleichtern.
Die erste und am weitesten verbreitete Kategorie nutzt von Bürgern bereitgestellte Informationen und verbessert dadurch die Kommunikation von Anliegen an die Verwaltung. 80 Als ein Vorreiter gilt das britische FixMyStreet-Projekt. 81 Mittlerweile bieten viele Städte eigene Mängelmelder-Apps an. 82 Bürger können ihnen auf diese Weise über Schäden oder Defekte vor Ort – dank eingebauter Kamera und GPS auch mit Standort und Foto – berichten. Die Mängelmelder-App zeigt dem Nutzer zudem den jeweiligen Bearbeitungsstatus seiner Meldung an. Bei manchen Mängelmelder-Apps sammeln eingebaute Sensoren in den mobilen Geräten der Bürger die Daten und übermitteln sie an eine Back-End-Datenbank. So werden mittels der Street-Bump-App der US-amerikanischen Stadt Boston automatisch während der Autofahrt Straßenunebenheiten an die Stadt gemeldet, damit diese deren Ausbesserung vornehmen kann. 83
Auch der Staat tritt als Bereitsteller von Informationen auf, wenn er Warn-Apps anbietet, die die Bevölkerung zielgerichteter als durch Sirene, Lautsprecherdurchsage oder Meldung im Rundfunk und Fernsehen vor Gefahren und Risiken zu schützen versprechen. 84 KatWarn stellt die erste Warn-App auf dem deutschen Markt dar, die den Bürger über Brände, schwere Unwetter oder sonstige unerwartete Gefahrensituationen in seinem Umfeld informiert und ihn mit entsprechenden Handlungsempfehlungen versorgt. 85 Technische Grenzen und die fehlende Verbreitung der App in der Bevölkerung schränken ihren Nutzen indes ein, wie zuletzt die Flutkatastrophe 2021 gezeigt hat; 86 Warnungen über Push-Nachrichten an das Handy mithilfe der Cell-Broadcast-Technologie sollen Abhilfe schaffen. 87 Beschränkter ist der Anwendungsbereich von Apps, die dazu konzipiert sind, Ansteckungen und Infektionsketten nachzuverfolgen und zu durchbrechen, wie die sogenannte Corona-Warn-App des Robert-Koch-Instituts. 88 Informations-Apps sind aber nicht gleichzusetzen mit Warn-Apps. Im Migrationsverwaltungsrecht macht beispielsweise die Integreat-App Geflüchteten und Migranten mehrsprachig und schnell lokale Informationen zu für sie zentralen Themen, wie Registrierung, Gesundheit, Bildung oder Arbeit, verfügbar, die von Kommunen in das System eingepflegt werden. 89
Bürgerbeteiligungs-Apps dienen der Verbesserung der Kommunikation zwischen Verwaltung und Außenwelt, indem Partizipationsmöglichkeiten kontextsensitiv und bezogen auf den Nutzerstandort geschaffen werden; 90 vor allem Kommunen werden in die Lage versetzt, Bürgerbefragungen nicht nur über analoge Partizipationsformen wie Bürgerversammlungen oder Sprechstunden, sondern auch über das Smartphone durchzuführen. Von ihnen erwartet man, im Sinne einer M-Democracy, 91 M-Participation 92 oder Lunchtime Participation, 93 faktische Zugangsbeschränkungen abzubauen, so Bürger dazu zu bewegen, sich aktiv ins Gemeindeleben einzubringen und im Ergebnis mehr Bürger zu erreichen. Gerade Kommunen versprechen sich, auf diese Weise junge Leute für die Lokalpolitik zu interessieren. In Deutschland betrachtet sich die Stadt Tübingen mit ihrer Bürger-App als Vorreiterin auf diesem Feld: 94 Die Ergebnisse der Befragungen zu lokal strittigen Themen wie dem Bau eines neuen Hallenbads sollen dem Gemeinderat als Entscheidungshilfe bei Beschlüssen dienen. Bei einer Befragung bekommt jeder Bürger ab 16 Jahren einen Zugangscode, mit dem er sich in der App anmelden kann. Dort sind dann auch Informationen zum Thema hinterlegt. Geplant ist eine Herabsetzung des Beteiligungsalters sowie eine Fokussierung auf Klimaschutzthemen, um junge Menschen anzusprechen. Interaktivere Formen von Partizipations-Apps wurden in Finnland in der Stadtplanung getestet. 95
Das sog. Handyparken bildet ein typisches Anwendungsbeispiel 96 dafür, wie M-Government auch für die Abwicklung von Transaktionen, das heißt Verwaltungsdienstleistungen, die eine Entscheidung mit Rechtsfolge nach sich ziehen, 97 eingesetzt werden kann. Dynamisierungstendenzen bei solchen Transaktionsvorgängen finden sich schon beim dezentralisierten Erwerb von Parkscheinen. 98 Handyparken geht aber noch einen Schritt weiter: Bei diesem bargeldlosen Bezahlen von Parkgebühren kommt der Parkschein über eine App, teils auch mittels SMS direkt auf das Handy. Der Vorteil für den Verkehrsteilnehmer gegenüber Parkuhr und Parkscheinautomat ist nicht nur die Zeitersparnis, sondern auch die Kostenersparnis, da Handyparken eine minutengenaue Abrechnung des Parkvorgangs erlaubt. In Deutschland wurde 2005 mit § 13 III Straßenverkehrs-Ordnung 99 die Rechtsgrundlage für die elektronische Parkraumbewirtschaftung geschaffen. Dem Nutzer bleibt dabei die Wahl zwischen konventioneller und alternativer Bezahlform. Rechtlich realisiert wird das alternative Bezahlen, indem der Straßenbaulastträger, in der Regel die jeweilige Gebietskörperschaft, einen Geschäftsbesorgungsvertrag mit einem privaten Systembetreiber abschließt, der das technische System zur Verfügung stellt, die Parkgebühren einzieht und diese an die Kommune weiterleitet. 100 Auch der Nutzer schließt über den Systemanbieter einen Vertrag mit dem Straßenbaulastträger ab. 101
App-basierte Datenspeicher, die sog. digitalen Brieftaschen (›digital wallets‹), versprechen, dass personenbezogene Nachweise wie Führerschein, Personalausweis, Heirats- oder Geburtsurkunde unkompliziert auf dem Smartphone mit sich geführt werden können. Mit dieser digitalen Identitätslösung, die Ausdruck des SSI-Konzepts (›self sovereign identity‹) 102 ist, gehen auch vielfältige administrative Einsatzmöglichkeiten einher. Lange Wartezeiten in Ämtern entfallen, wenn Anträge und Ummeldungen schnell vom Smartphone aus abgewickelt werden können. Deutschland hat indes die Schwierigkeiten ihrer Einführung im öffentlichen Bereich verdeutlicht: Der sog. digitale Führerschein wurde nach nur wenigen Tagen gestoppt. Sein Scheitern lag neben Sicherheitsbedenken und technischen Problemen wegen der großen Nachfrage an seiner komplizierten Anwendung, denn ein Personalausweis mit aktivierter Online-Funktion wäre weiterhin erforderlich gewesen. 103 Aktuell laufen die Projekte ›Schaufenster Sichere Digitale Identitäten‹ 104 sowie ›Ökosystem Digitale Identitäten‹ 105. Der Vorschlag der Europäischen Kommission zur Novellierung der eIDAS-Verordnung verlangt weitergehend einen Anspruch auf eine in allen Mitgliedstaaten anerkannte Brieftasche für die europäische digitale Identität (EUid-Brieftasche), die Zugang zu öffentlichen und privaten Online-Diensten in der EU, insbesondere zu solchen, die eine starke Nutzerauthentifizierung erfordern, erlaubt. 106 Auch ihre Durchsetzung stößt aber auf eine Reihe von Herausforderungen. 107
Verwaltungsinterner Einsatz
Verwaltungsintern wird M-Government bislang zum einen genutzt, damit die Verwaltung Kontakt zu immobilen Personengruppen aufnehmen kann, zum anderen unterstützen Apps die Tätigkeit von Außendienstmitarbeitern und machen diese damit noch mobiler.
Das zunächst in Berlin 108 als Pilotprojekt eingeführte Konzept der mobilen Bürgerdienste (MoBüD) 109 basiert auf der Idee eines ›rollenden Rathauses‹. Das bereits den Bürgerämtern verliehene Motto »Die Verwaltung soll laufen und nicht der Bürger« 110 trifft bei diesem Konzept umso mehr zu. Denn sogenannte mobile Bürgerberater fahren ausgestattet mit dem speziell entwickelten Bürgerberatungs-Koffer oder Bürger-Koffer, 111 der Laptop, Drucker, Scanner, Kartenlesegerät, Fingerprint, Unterschriftenpad und Netzzugang umfasst und sie damit mit dem Back Office vernetzt, in strukturell weniger entwickelte Regionen oder zu alten, kranken oder behinderten Personen und bieten vor Ort Dienstleistungen für die Öffentlichkeit wie Meldeangelegenheiten, Pass- und Personalausweis-Angelegenheiten sowie Beantragungen von Führungszeugnissen an, so dass zentrale Anlaufstellen, zu denen die Öffentlichkeit reisen muss, für diese Personen überflüssig werden. Neben der Beratung ermöglicht der Bürgerberatungs-Koffer auch die Bezahlung und das Aushändigen amtlicher Dokumente. In den Pilotprojekten steuerten die Mitarbeiter in erster Linie temporäre Standorte in Einkaufspassagen, Wochenmärkten, Justizvollzugsanstalten, Seniorentreffs oder Krankenhäusern an, jedoch schließt MoBüD auch Hausbesuche oder Besuche an Arbeitsstätten mit ein.
Die Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs (EMSA) hat auf der Grundlage der Richtlinie über die Einrichtung eines gemeinschaftlichen Überwachungs- und Informationssystems für den Schiffsverkehr 112 die App Integrated Maritime Services (IMS) entwickelt, 113 die den Verwaltungen der Mitgliedstaaten sowie EU-Instanzen ein umfassendes und auch maßgeschneidertes Bild vom Seeverkehr in Echtzeit auf das Smartphone liefert. Dies wird durch einen integrativen Prozess ermöglicht, der die gemeinsame Nutzung und den Austausch von Informationen zwischen Mitgliedstaaten und EU beinhaltet und mit einer erweiterten maritimen Datenanalyse kombiniert. Einsatzgebiete der App bilden etwa die Fischereikontrolle, der Grenzschutz, die Hafen- und Gefahrenabwehr im Seeverkehr sowie der Meeresumweltschutz. IMS stellt zunächst Informationen wie ein Live-Bild des Schiffsverkehrs und Seekarten zur Verfügung; zudem können Schiffe in der Nähe des Nutzers gesucht, Schiffe von Interesse als Favoriten gespeichert sowie Schiffsdetails wie die Flagge eingesehen werden. Eine Alarmfunktion benachrichtigt den Nutzer automatisch über Ölverschmutzungen (CleanSeaNet Detections) sowie auffälliges Verhalten im Seeverkehr, etwa ein Abweichen von der Route (Automated Behaviour Monitoring, ABM-Alert).
Der polizeiliche Einsatz mobiler Geräte und entsprechender Anwendungssoftware im Außendienst firmiert unter dem Begriff ›Mobile Policing‹ oder ›Mobile Police‹ 114 und beruht auf der Idee digitalisierter Streifenwagen und vernetzter Polizisten. 115 Die Grundlage bildet die Vernetzung mit der Zentrale über den Zugriff auf die polizeilichen Datenbanken per Smartphone oder Laptop. 116 Konkret erlaubt M-Policing, dass Polizeibeamte auch ohne das Eintippen von Namen, Nummern oder anderen Daten, sondern etwa mit ihrer Smartphone-Kamera, Vorgänge am Ort des Geschehens wie Unfälle aufnehmen und gleich weiterverarbeiten; darüber hinaus ist ein automatisierter Abgleich der erfassten Personendaten und Gegenstände mit den polizeilichen Informationssystemen möglich. Da sich dadurch die Rückfahrt zur Dienststelle in vielen Fällen erübrigt und Arbeitsprozesse beschleunigt werden, soll die mobile digitale Polizeiarbeit die Präsenz der Polizei vor Ort, vor allem in Brennpunktbereichen, erhöhen. 117 Häufige Anwendungsfelder bilden die Verkehrs- und Personenkontrolle; beispielsweise kann der Beamte umgehend Lenk- und Ruhezeiten sowie die aufgezeichneten Geschwindigkeiten im gewerblichen Personen- und Schwerlastverkehr überprüfen oder feststellen, ob die kontrollierte Person zur Fahndung ausgeschrieben ist. Elaborierte Systeme sind in der Lage, per App Ausweisdokumente auf ihre Echtheit zu kontrollieren 118 und die Lageeinschätzung durch geobasierte Fachdaten zu unterstützen. 119
Der Überblick zeigt, dass die Lösungen in der Regel unmittelbar auf der bestehenden mobilen Infrastruktur aufsetzen, denn gerade der Rückgriff auf das Smartphone, das viele ohnehin ständig bei sich tragen, macht M-Government-Anwendungen für den Nutzer attraktiv. Seltener finden sich Beispiele, die ein spezielles technisches Instrumentarium nötig machen. 120
Rekonfiguration der öffentlichen Verwaltung
Inwiefern M-Government-Anwendungen die Verwaltungspraxis prägen, muss für jede Erscheinungsform gesondert beurteilt werden. Teilweise bilden Ressourcenprobleme und schleppende interne Verwaltungsabläufe Hürden für den Einsatz. So ist die Bilanz des Bürgerkoffers gemischt: Wegen des Kostenaufwands haben einige Kommunen den Service eingestellt, dieser wird durch die Bundesdruckerei nicht mehr angeboten; 121 nach Protesten anderer Kommunen ist von der Bundesdruckerei allerdings ein Generationenwechsel geplant. 122 Das deutsche Havariekommando in Cuxhaven nutzt derzeit statt der IMS-App von EMSA die Desktop-Systemvariante. Dies beruht aber nicht auf Ablehnung oder Desinteresse; im Gegenteil verspricht sich das Havariekommando für ihre Einsatzleiter vor Ort (On Scene Coordinators, OSCs) durch die Nutzung mobiler Endgeräte bei Einsatzlagen einen Vorteil. Die Zurückhaltung ist vielmehr darauf zurückzuführen, dass dem Zugang zur IMS-App ein Antragsverfahren vorausgehen muss, das noch nicht abgeschlossen ist. Werden die Apps hingegen etablierter Bestandteil der technischen Infrastruktur der Verwaltung, dann können sie Konsequenzen für die Wirklichkeit der Verwaltungskommunikation haben, aber auch für die Verwaltungsabläufe, da das Back Office entgegen des Bürokratiemodells unmittelbar Kontakt mit Bürger und Unternehmen aufnimmt. Zwei Erfahrungsberichte aus den Städten Konstanz und Tübingen mit GovApps sollen diese Auswirkungen verdeutlichen.
Die 2016 eingeführte Mängelmelder-App der Stadt Konstanz wird von den Einwohnern angenommen. Die Nutzung der App ist auch in der Stadtverwaltung insofern beliebt, als sie die Qualität der Kommunikation verbessert, da die Meldungen direkt an die zuständigen Mitarbeiter gehen, die diese auch beantworten; die obligatorische Verwendung vorgefertigter Kategorien sowie die Möglichkeit, Bilder zu schicken, verspricht relevantere und objektivere Informationen als bei einer Meldung über die herkömmlichen Kommunikationswege, bei denen die Einwohner ihr Anliegen oftmals umständlich erklären (müssen) und damit Nachfragen notwendig werden. Auf der anderen Seite leistet die Mängelmelder-App dem Querulantentum Vorschub, da die Hemmschwellen sinken, wenn ein Sachverhalt, der als störend empfunden wird, umgehend mittels des Smartphones gemeldet werden kann, sodass die Stadtverwaltungen vermehrt mit Lappalien konfrontiert wird. Muss der Einwohner erst nach Hause gehen und dort einen Brief verfassen oder eine E-Mail schreiben oder muss er gar den Weg aufs Amt auf sich nehmen, reflektiert er die Bedeutung eines Problems im Zweifel im Vorhinein. Über die Mängelmelder-App entfällt dieser Filter der Bequemlichkeit. Zudem mussten seitens der Stadtverwaltung organisatorische Vorkehrungen für eine gute Verwaltungskommunikation getroffen werden, da die Nutzerfreundlichkeit keine rein technische Angelegenheit ist: Entscheidet sich die Verwaltung wie oftmals für eine dezentrale Bearbeitung und Beantwortung der Mängel-Meldungen, bedeutet das, dass Mitarbeiter aus dem Back Office auch Aufgaben der Außenkommunikation übernehmen. Da das Back Office nach dem überkommenen Büromodell von der Interaktion mit Bürger beziehungsweise Unternehmen abgeschirmt war, sind seine Mitarbeiter aber nicht auf den Außenkontakt eingestellt. Um trotzdem einen höflichen Kontakt, insbesondere in Hinblick auf die leidigen querulatorischen Meldungen, aufrechtzuerhalten, mussten seitens der Stadt interne Richtlinien erlassen und Schulungen durchgeführt werden.
Aber auch falls sich die Verwaltung gegen eine Dezentralisierung der Außenkommunikation entscheidet oder diese nicht möglich ist, können GovApps die internen Abläufe aufstören. Die Praxis untermauert, dass Apps andere Zugangswege zur Verwaltung nicht ersetzen, sondern zu ihnen hinzutreten. Ihre Parallelität wird auch aus Gründen der Zugangsgleichheit für rechtlich geboten gehalten. 123 Die Vervielfältigung der Kommunikationskanäle zur Verwaltung kann dann aber von dieser verlangen, interne Strukturen bereitzuhalten, um die über die diversen Zugangspunkte in die Verwaltung einfließenden Informationen zu bündeln und auszuwerten, wie dies bei den Befragungen der Stadt Tübingen der Fall ist, die nicht nur über die Bürger-App der Stadt Tübingen erfolgen, sondern auch über den stationären Computer und per Brief.
Hinzu treten weitere praktische Hürden in der Verwaltungskommunikation. Das Erfordernis zusätzlich technischer Einrichtungen, die der Nutzer erst anschaffen muss, sind ein bekanntes Problem elektronischer Kommunikation. 124 Das muss auf M-Government-Angebote nicht zutreffen, da sie gerade den Aufwand gegenüber einer stationären Kommunikationssituation verringern sollen. Die Teilnahme an der Bürger-App der Stadt Tübingen erfolgt etwa über eine einmalige Registrierung. Eine typische Herausforderung ist die Konkurrenz mit anderen Apps. Um in der Flut von Apps wahrgenommen zu werden, muss die Verwaltung aktiv Werbung für ihre Apps machen, um die Aufmerksamkeit der Einwohnerschaft zu erlangen und aufrechtzuerhalten. Bei GovApps, die sich an junge Zielgruppen wenden, wie die Bürger-Apps, sind die Hinweise in herkömmlichen Medien wie dem Amtsblatt oder auch der Webseite der Kommune kaum zielführend. Die Verwaltung muss Apps daher durch PR-Konzepte flankieren, die Informationsmittel zielgruppenspezifisch auswählen und auf den örtlichen Bedarf zuschneiden. 125
Im Ergebnis können Apps zu einem institutionellen Mehraufwand in Form interner Koordinationserfordernisse führen und von der öffentlichen Verwaltung die Übernahme neuer Aufgaben der Informationspolitik verlangen.
Rekonfiguration rechtlicher Grundfragen
Recht und Innovation
Der Staat nimmt in Bezug auf Innovationen zwei Funktionen ein. Er kann angesichts der mit ihnen verbundenen Chancen den Einsatz innovativer Techniken durch das Recht fördern und ermöglichen, indem es beispielsweise rechtliche Hindernisse für seinen Einsatz beseitigt. 126 Die Novellierung von § 13 III Straßenverkehrs-Ordnung hat in diesem Sinne das Handyparken in Deutschland gestattet. Er kann weiter den Risiken von Innovationen normative Grenzen setzen. 127 Um die Ausformung dieser Begrenzungsfunktion in Bezug auf M-Government-Anwendungen geht es im Folgenden. Dabei wird zwischen zwei Arten von Risiken unterschieden:
Risiken sind in einem ersten Schritt mit der Anpassung von Technologien und mit dem Einsatz von Innovationen an sich verbunden. Bei administrativen Apps ist neben vergaberechtlichen Fragen vor allem an die Sicherstellung von Datenschutz und Datensicherheit zu denken. 128 Eine entsprechende Regulierung verwirklicht speziell bei GovApps gleichzeitig eine innovationsfördernde Funktion, da Datenschutz- und Datensicherheitsrisiken Bürger und Unternehmen von der Nutzung abhalten können. Vertraut der Nutzer nicht darauf, dass mit seinen Daten diskret umgegangen wird, wird er Informationen oder gar seine Meinung der Verwaltung gegenüber nur zurückhaltend mittels App kundtun.
Solche spezifischen Probleme werden an dieser Stelle nicht behandelt; stattdessen gilt es, rechtliche Konsequenzen grundsätzlicher Art anzusprechen, die sich aus einer Verwendung von M-Government-Anwendungen für die Verwaltung und ihr Verhältnis zum Verwaltungsadressaten ergeben. Bei diesen Risiken geht es nicht um gänzlich neue Risiken, vielmehr treten bekannte Risiken, die durch die Büroperspektive bislang nicht immer im Blick waren, deutlicher hervor und nehmen neue Dimensionen an.
Korruption als Thema der Verwaltungskontrolle
Neue Informationstechniken und Kommunikationsformen können die Ausübung von Verwaltungskontrolle einerseits erleichtern, andererseits dysfunktionale Effekte auf diese haben. 129 Letzteres ist bei M-Government-Anwendungen darauf zurückzuführen, dass diese eine administrative Dezentralisierung und Auflösung von Organisationsstrukturen (weiter) fördern. Die Kontaktaufnahme mit Bürgern und Unternehmen findet immer weniger im Innenbereich der Verwaltung statt und wird stattdessen zunehmend in den öffentlichen Bereich oder sogar in den privaten Bereich verlagert. In dem Maße, in dem Verwaltungsmitarbeiter mobil sind und relativ unabhängig voneinander arbeiten, wird jedoch nicht nur die Aufdeckung von Korruption erschwert, sondern die Verwaltungsmitarbeiter verlieren auch ein Stück weit den Schutz, der ihnen durch die Arbeit in der Umgebung eines öffentlichen Verwaltungsgebäudes gewährt wurde. Vor Ort können Bürger und Unternehmen mehr Druck auf die Verwaltungsmitarbeiter ausüben. Hinzu kommt, dass M-Government-Instrumente gerade auch zum Einsatz in ohnehin schwierigen Milieus gedacht sind, wie der Fall von M-Policing zeigt. Diese Entwicklung bedeutet, dass durch M-Government Situationen entstehen können, die als korruptionsfördernd gelten und damit eine Schwachstelle einer rechtsstaatlichen Verwaltung darstellen. So werden in der Korruptionsforschung unter anderem Arbeitsbereiche, die typischerweise vor Ort und von nur einer Person durchgeführt werden oder bei denen ein besonderes Naheverhältnis zwischen Verwaltung und Adressat besteht, als für Korruption kritische Konstellationen bezeichnet. 130 Für ohnehin schon nach Außen bezogene Verwaltungsbereiche wie Polizeikontrollen wird das Korruptionsrisiko zwar nicht begründet, aber weiter erhöht.
Das bedeutet, dass die gerade in Deutschland lange unterschätzte Gefahr der Korruption, die vorrangig als ein Problem von Entwicklungsländern wahrgenommen wurde, 131 zu einem relevanten Thema wird. Das Vertrauen auf eine rechtsstaatliche Verwaltung, die durch Beamtengesetze (etwa § 60 Bundesbeamtengesetz) und Befangenheitsregeln (etwa §§ 20, 21 Verwaltungsverfahrensgesetz) auf Unparteilichkeit, Objektivität und Uneigennützigkeit verpflichtet ist, kann dann nicht länger überzeugen. Bei der daran anschließenden Frage nach passenden Strategien der Korruptionsprävention gilt es, die Ratio von M-Government-Instrumenten im Blick zu behalten. Daher ist zu sehen, dass sich organisatorische Maßnahmen zur Erleichterung der Aufsicht über korruptionssensible Bereiche, die auf mehr Transparenz zielen, wie Dokumentations- und Berichtspflichten sowie unangekündigte Kontrollen, 132 am Beschleunigungs- und Mobilisierungsgedanken dieser Innovation stoßen; in diesem Sinne deuten Studien darauf hin, dass Berichtspflichten das Versprechen von M-Policing einschränken. 133 Lösungen sollten vielmehr der dezentralen Natur einer mobilen Verwaltung gerecht werden. So ermöglichen Maßnahmen im Präventionsfeld Personal wie die Stärkung des Mehr-Augen-Prinzips, 134 nach dem kein Mitarbeiter einen Vorgang allein abschließen darf und stattdessen mehrere Beschäftigte oder Organisationseinheiten mitwirken, eine Gegenkontrolle und einen Schutz vor unlauteren Praktiken sowie späteren unbegründeten Vorwürfen; dieses Prinzip kann auch für Ortstermine eingesetzt werden. 135 Weitere personalbezogene Maßnahmen wie ein »aktives Ethikmanagement« 136 und eine konsequente Anwendung des Prinzips der Personalrotation 137 versprechen, die Mitarbeiter zudem für das Korruptionsproblem zu sensibilisieren, das Entstehen eines zu großen Naheverhältnisses zu verhindern und die Bereitschaft zur Annahme eines Korruptionsangebots zu verringern, da der Mitarbeiter damit rechnen muss, dass Unregelmäßigkeiten durch den Nachfolger aufgedeckt werden.
Schutz vor Überrumpelungseffekten
Umgekehrt kann M-Government die Rechte des Verwaltungsadressaten tangieren. Denn die Mobilisierung der Verwaltung transformiert diese über den Bereich von gefahrenabwehrrechtlicher Kontrollen hinaus zu einer »aufsuchenden Verwaltung« 138 insofern, als man auch in Situationen und an Orten, in beziehungsweise an denen man gewöhnlich nicht damit rechnet – wie im persönlichen Umfeld, am Geschäfts- oder Arbeitsplatz, im Einkaufszentrum oder im Krankenhaus – mit Verwaltungshandeln konfrontiert wird. Hinzu kommt, dass der Einzelne sich der Konfrontation mit der Verwaltung in diesen Zusammenhängen unter Umständen weniger gut entziehen kann. Die Verwaltungsmitarbeiter, die sich beiläufig dazu entscheiden, persönlich vorbeizuschauen, können zum einen Einblick in das private Umfeld des Einzelnen erhalten oder die Geschäftstätigkeit des Unternehmens stören, zum anderen lässt sich der Verwaltungsadressat angesichts des Überraschungsmoments womöglich zu Verwaltungsgeschäften hinreißen, die sich im Nachhinein als nicht notwendig oder sogar nachteilig herausstellen. Solche potenziellen Überrumpelungseffekte werden gerade dann prekär, wenn M-Government nicht nur zu Kontrollzwecken eingesetzt wird, bei denen die Effektivität der Maßnahme unter Umständen ein Überraschungsmoment verlangen mag, 139 sondern den Zugang gerade auch besonders schutzbedürftiger Personengruppen zur Verwaltung erleichtern soll.
Grundrechtlich ist dies in Deutschland kein Thema der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Grundgesetz), da es an Durchsuchungen fehlt, aber betroffen sind das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Artikel 2 I Grundgesetz in Verbindung mit Artikel 1 I Grundgesetz), das dem Einzelnen das Recht zubilligt, in seiner Privatsphäre in Ruhe gelassen zu werden, 140 sowie die allgemeine Handlungsfreiheit (Artikel 2 I Grundgesetz), die die Entscheidungsfreiheit garantiert 141 sowie vor dem Betreten und Besichtigen von Geschäfts- und Betriebsräumen schützt. 142 Auf der Ebene der europäischen Grund- und Menschenrechte ist an eine Ansiedlung beim Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens zu denken (Artikel 7 EU-Grundrechte-Charta, Artikel 8 Europäische Menschenrechtskonvention). Wegen der potenziellen Überrumpelungseffekte lässt auch eine Einwilligung die Grundrechtsrelevanz nicht entfallen. 143
Bei der Suche nach einem Konzept für einen Überrumpelungsschutz scheint eine Anleihe an das Zivilrecht naheliegend. 144 Die Verbraucherrechte-Richtlinie der EU 145 billigt Verbrauchern bei einem außerhalb von Geschäftsräumen geschlossenen Vertrag mit einem Unternehmen ein Widerrufsrecht zu, Artikel 9, und statuiert Informationspflichten, etwa zum geschäftlichen Zweck, den wesentlichen Eigenschaften der angebotenen Waren oder Dienstleistungen oder zur Identität des Unternehmens und zu seinen Kontaktdaten, Artikel 6. Bei solchen auch »Haustürgeschäft« genannten Vertragsschlüssen steht die Überlegung im Vordergrund, dass man bei Vertragsschlüssen außerhalb von Geschäftsräumen möglicherweise psychisch unter Druck steht oder einem Überraschungsmoment ausgesetzt ist. 146 Der Überrumpelungsschutz bildet damit ein Kernanliegen des Verbraucherschutzrechts. Im Unterschied zum privatrechtlichen Bereich unterliegt die öffentliche Verwaltung aber Gemeinwohlbindungen, weswegen ein Lösungsrecht in Bezug auf Verwaltungsleistungen nicht zwingend erforderlich erscheint; gleichzeitig genügt allein eine Informationspflicht im Sinne des Artikel 6 der Verbraucherrechte-Richtlinie nicht als Überrumpelungsschutz, da sie bestenfalls 147 eine informierte Entscheidung ermöglichen und Beschwerden über aufdringliche Verwaltungsmitarbeiter erleichtert.
Eine passendere öffentlich-rechtliche Schutzgarantie lässt sich der Rechtsprechung zu behördlichen Nachschau- und Betretungsrechten entnehmen. Diese koppelt solche Befugnisse nicht nur an die Pflicht zur Legitimation der Bediensteten auf Verlangen, sondern auch an eine rechtzeitige Benachrichtigung vor dem Betreten von Geschäfts- und Betriebsräumen mit dem Inhalt, dass die Verwaltung von ihren Nachschau- und Betretungsrechten Gebrauch machen wird. 148 Durch die damit obligatorische Vorwarnung kann sich der Bürger oder das Unternehmen auf die Konfrontation mit der Verwaltung einstellen. Allerdings wird man die Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht je nach Adressat und Situation variieren müssen: Bei der Kontaktaufnahme im öffentlichen Raum sowie in öffentlichen Einrichtungen genügt grundsätzlich eine öffentliche Ankündigung, dass die Verwaltung dort präsent sein wird, zusammen mit der Angabe der jeweiligen Zeiträume. Die Zulässigkeit von Besuchen im Privatbereich sollte hingegen grundsätzlich von einer entsprechenden Anfrage des Einzelnen abhängig gemacht werden; die Unterrichtungspflicht wandelt sich in diesem Fall zu einer Erlaubnispflicht, die unangekündigtem Aufsuchen zu Hause einen Riegel vorschiebt.
Legitimationsfragen
Als Ausdruck kommunaler Organisationshoheit können neue Bürgerbeteiligungsformen nach überwiegender Ansicht auch ohne Grundlage in den Kommunalgesetzen zulässig sein. 149 Eröffnet man den Bürgern über M-Government, wie im Fall der Bürger-App der Stadt Tübingen, jedoch weitreichende Partizipationsmöglichkeiten, da man sie in unkomplizierter und niedrigschwelliger Weise in die Entscheidungsfindung einbezieht, drohen Verschiebungen in der demokratischen Legitimationsstruktur. 150 Vorbehalte, die schon gegenüber der analogen Bürgerbefragung geäußert werden, 151 werden bei digitalen Formaten bestärkt und durch weitere Risiken flankiert:
Die Bürger-App ist zwar kein Sachentscheidungstool, geht aber über eine bloß beratende Mitwirkung, die Akzeptanz sichert, Informationen und Wissen generiert und rechtliches Gehör gewährt, hinaus. Sie ist als Befragungsmittel zur Zulässigkeit bestimmter örtlicher Projekte konzipiert, um der örtlichen Vertretung der Bürger ein Stimmungsbild zu verschaffen. In der Praxis droht der Unterschied zur Abstimmung zu verwischen, wie die Nutzerbewertungen im App-Store andeuten, die von Abstimmungen sprechen. 152 Auch eine Gestaltung solcher Apps, bei der die eigene Meinung mit Hilfe simulierter Wahlurnen bestätigt werden muss, verstärkt den Eindruck beim Bürger, er selbst wirke unmittelbar politisch mit. Auch wenn die generierten Befragungsergebnisse rechtlich nicht verbindlich sind, bedarf es bei eindeutigen Befragungsergebnissen einer großen Argumentationskraft und eines guten Selbstvertrauens der örtlichen Entscheidungsträger, wenn sie sich gegen das so erfasste Stimmungsbild wenden wollen. Üblicherweise vollzieht sich die Willensbildung auf kommunaler Ebene aber durch die gewählten Repräsentativorgane. Über einen Ausbau der Bürgerpartizipation über Apps besteht damit die Gefahr, dass die Entscheidungsträger die eigene Befassung mit der Sachfrage vernachlässigen. Dabei ist auch zu sehen, dass der Interessenausgleich, der eine Verwirklichung des Gemeinwohls darstellt, bei Online-Instrumenten spezifisch gefährdet ist, 153 insbesondere besteht nicht nur das allgemeine Risiko von Partizipationsformen, Beteiligungseliten zu bevorzugen. 154 Ein Hauptaugenmerk liegt auf dem Manipulationsrisiko durch Mehrfachbeteiligungen oder Teilnahme von Auswärtigen. Im Vergleich zu stationären Entscheidungssituationen verleiten mobile Versionen zudem dazu, Entscheidungen tendenziell vorschnell und unüberlegt zu treffen. Gibt man seine Meinung über das Smartphone ab, kann es weiter wegen des naturgemäß deutlich kleineren Bildschirms leicht passieren, dass Hintergrundinformationen übersehen werden. 155 Die Befürchtung fehlender Repräsentativität des dem Ergebnis zugrundeliegenden Inputs infolge der sog. digitalen Kluft beziehungsweise Spaltung (›digital gap‹ respektive ›divide‹) scheint gegenwärtig hingegen weniger zuzutreffen. Nicht nur stehen die Apps gleichberechtigt neben analogen Beteiligungsformen; die Partizipation wird allein infolge des App-Formats nach den Tübinger Erfahrungen auch nicht von spezifischen, vor allem jungen Interessengruppen dominiert.
Kann demnach eine starke faktische Bindungskraft von Meinungsbildern bestehen, die womöglich Sonderinteressen widerspiegeln und tendenziell oberflächlicher sind, scheint insofern eine Verrechtlichung nötig zu werden, um das kommunale Kompetenzgefüge zu schützen. 156 Andererseits können solche Bürgerbefragungen die Legitimationsbasis auch verbreitern. 157 Dabei ist zu sehen, dass gerade der überschaubare kommunale Bereich das geeignete Forum bildet, das Potenzial von E-Democracy-Formaten auszutesten. Das Medium der App birgt Risiken, eröffnet aber zugleich die Möglichkeit, differenzierte Anschlusspräferenzen zu ermitteln, Hintergrundinformationen zu integrieren und einen breiten Diskurs über aktuelle örtliche Themen anzuregen. Diese Optionen müssen aber auch genutzt werden. Eine Lösung kann daher zunächst auch in der Einhegung durch ein gemeindliches Konzept zum Umgang mit den Risiken solcher digitalen Formate sowie zum Umgang mit den Ergebnissen gesucht werden. 158 Bei der Gestaltung der App ist in besonderem Maße auf Übersichtlichkeit und den leichten Zugriff auf Hintergrundinformationen Wert zu legen. Damit die Bürgerschaft nicht zu einer Konkurrenz zu örtlichen Entscheidungsträgern werden und Machtbalancen innerhalb der Repräsentativorgane verschoben werden, sollte zudem die Auswahl der Befragungsthemen der Mehrheit der örtlichen Entscheidungsträger obliegen.
Fazit
Der Vorher-Nachher-Vergleich hat illustriert, dass den untersuchten technischen Anwendungen und Apparaturen in Form von administrativen Apps sowie Bürgerkoffern ein innovatives Potenzial inhärent ist. Die signifikante Abweichung mobilen Verwaltens, das unter dem Begriff ›M-Government‹ firmiert, vom stationären Büroparadigma zeigt sich besonders deutlich bei der Interaktion der Verwaltung mit den Verwaltungsadressaten. Diese wird auf Ortsveränderungen ausgerichtet, indem Bürger und Unternehmen über das Smartphone oder andere mobile Endgeräte auch an ihrem jeweiligen Aufenthaltsort Verwaltungsangebote nutzen und sogar am Verwalten partizipieren können. Konsequenzen hat M-Government aber auch für die Verwaltungsorganisation. Zum einen wird das Front Office dynamisiert, denn über das Smartphone oder andere mobile Endgeräte haben seine Mitarbeiter von überall aus Zugriff auf die kognitiven Ressourcen des Büros. Das erleichtert ein Verwalten vor Ort. Wie die Mängelmelder-App zeigt, wird zudem das Back Office unmittelbar in die Interaktion mit dem Bürger eingebunden. Die klare Trennung von Front Office und Back Office, wie sie dem ortsgebundenen Büromodell zugrunde liegt, wird zwar nicht aufgegeben, aber sie beginnt partiell zu verschwimmen.
Für die Forschung zu administrativen Veränderungen konnte gezeigt werden, dass Bürokratie keineswegs innovations-avers sein muss. Einerseits können Kostenfragen und schleppende Verwaltungsvorgänge den Einsatz administrativer Apps und Bürgerkoffer erschweren. Andererseits ist gerade die Kommunalverwaltung sehr aufgeschlossen und schnell, GovApps einzusetzen, da sie sich dadurch verspricht, das Interesse der Bürger an Verwaltungsthemen zu erhöhen sowie Akzeptanz zu fördern.
M-Government impliziert keine disruptive Innovation. 159 Die Herausbildung war die Folge eines stufenweise von statten gehenden Prozesses, der zunächst zu bloßen Anpassungen geführt hat und in Form einer Verlaufsgeschichte nachgezeichnet wurde. Der neue Leitbegriff ›M-Government‹ darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Beobachtungen weniger einen Ablöseprozess darstellen, als vielmehr den Auftakt zu einer parallelen Entwicklungslinie in der auch digital agierenden Verwaltung bilden. Die Entwicklungsperspektive darf zudem nicht als Behauptung missverstanden werden, dass die mobile Verwaltung ein genuin modernes Phänomen sei. Die neuen Techniken lenken vielmehr die Aufmerksamkeit auf ein Grundbedürfnis, das gerade die kontrollierende Verwaltung prägt und das von der gängigen Büroperspektive überdeckt wird.
Weiter offenbart der Beitrag, dass es gilt, Vorsicht walten zu lassen, Zuschreibungen von Innovationen aus dem Bereich der Wirtschaft auf den Bereich der öffentlichen Verwaltung übertragen zu wollen. So überzeugt die gerade in der betriebswirtschaftlichen Lehre verbreitete Sichtweise nicht, Innovationen primär positiv zu konnotieren, als Erfolgsfaktoren 160 oder sogar Wege aus der Krise. 161 Bei allen Vorzügen, die M-Government-Anwendungen aufweisen, wurde gezeigt, dass sie intern zu Mehraufwand führen und die Begrenzungsfunktion von Recht herausfordern: Um die neuen Impulse aufzunehmen, muss die Verwaltung die Organisation interner Arbeitsabläufe überdenken und teilweise neu ausrichten. Der Einsatz von GovApps erhöht darüber hinaus die Anforderungen an die administrative Informationspolitik, sollen sich diese in der Flut von Apps behaupten. Auch die normativen Grundanforderungen von Kontrolle, Rechtsschutz und Legitimation können von M-Government-Instrumenten angesprochen werden. Wegen des noch jungen Einsatzes lassen sich die Konsequenzen im Einzelnen noch nicht absehen, aber die aufgezeigten Schwachstellen der Korruptionsrisiken, der Überrumpelungseffekte und der Gemeinwohlgefährdung durch Verschiebungen im Kompetenzgefüge weisen auf die Notwendigkeit hin, über eine die Risiken einhegende rechtliche Rahmenordnung für die mobile Verwaltung nachzudenken, deren Eckpfeiler im Beitrag skizziert wurden.
About the Author
Katharina Reiling is a postdoctoral researcher at the University of Konstanz. She is currently working on a book on international administrative law using the example of maritime governance. Katharina Reiling sees herself as an administrative lawyer with a strong inclination towards phenomena of border blurring (national-international, public-private). Her research is well-founded in this context. For her, historical observations can be an instrument to illustrate such shifts in borders.