»Wandel durch Annäherung«: Multinormativität und informelle Politik in der europäischen Integration zwischen den 1960er und 1990er-Jahren

Einführung

Dieser Aufsatz untersucht administrative Multinormativität und Normenkonflikte in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) am Beispiel eines Gentlemen’s Agreements aus dem Jahre 1966. 1 Im sogenannten Luxemburger Kompromiss duldeten die EWG-Mitgliedstaaten eine Protokollerklärung des französischen Repräsentanten, der zufolge es keine Mehrheitsabstimmungen mehr geben sollte, wenn eine Regierung ein »vitales nationales Interesse« reklamierte. Obwohl der EWG-Vertrag für zahlreiche Sachgebiete Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit vorsah, wurden fortan Mehrheitsabstimmungen de facto ausgesetzt. Die Befürworter starker europäischer Institutionen klagten in den 1970er-Jahren zunehmend über die Schwerfälligkeit der institutionellen Abläufe und die Verlangsamung der Integration. Als entscheidende Ursache dieser »Eurosklerose« erkannten sie den Zwang zur Einstimmigkeit. Allerdings wurde das Luxemburger Arrangement niemals kodifiziert. Während Großbritannien, Dänemark und später Griechenland das ursprünglich gaullistisch legitimierte informelle Vetorecht begrüßten und sich darauf beriefen, besannen sich die anderen Mitgliedstaaten – darunter auch Frankreich – auf das Vertragsprinzip der Mehrheitsabstimmung und setzten dessen Anwendung in den 1980er-Jahren gegen zähen Widerstand durch.

Sowohl in der Gemeinschaftsverwaltung der europäischen Institutionen als auch in den nationalen, meist außen- und wirtschaftspolitischen Verwaltungen kam es zu intensiven Debatten über das Gentlemen’s Agreement, in denen unterschiedlichste Normen sichtbar wurden und miteinander kollidierten. Die aufeinanderprallenden politischen, kulturellen und juristischen Normvorstellungen verwiesen auf langjährige und tiefgründige Konflikte über die demokratische Legitimation und die »finalité politique« der Europäischen Gemeinschaften (EG), aber auch über institutionelle Weichenstellungen und das Schicksal des Nationalstaates in einer supranationalen Konstruktion. Zudem warf die Normengeschichte des informellen Agreements ein Licht auf die Grauzonen zwischen Völker-, Europa- und nationalem Recht, in denen das »Soft Law« des Arrangements angesiedelt war. In der Praxis der informellen Entscheidungsfindung mobilisierten die Akteure ein breites Spektrum an juristischen, politischen und kulturellen Normen, die erst in der sozialen Interaktion zur vollen Geltung kamen. Im Rahmen dieses Aufsatzes wird Normativität daher als ausgesprochen prozesshaft verstanden. Das dynamische Konzept der Multinormativität ist daher besonders geeignet, das Phänomen der informellen Entscheidungspraxis zu beleuchten und analytisch zu hinterfragen. 2

Der Fallstudie des Luxemburger Kompromisses sollen im ersten Teil des Aufsatzes einige allgemeinere Überlegungen zur administrativen und normativen Ausdifferenzierung der EG vorangestellt werden. Im zweiten Teil werden die Herkunft, Entwicklung und Marginalisierung des Luxemburger Arrangements diskutiert. Schließlich werden im dritten Teil des Aufsatzes ausgewählte Normenkonflikte aus der Geschichte der EG-Verwaltungspraxis beschrieben.

Die administrative und normative Ausdifferenzierung der Europäischen Gemeinschaften

Der Ursprung der heutigen Europäischen Union (EU) liegt in den Vertragswerken der 1950er-Jahre, aus denen ab 1952 die Kohle- und Stahlgemeinschaft (Montan-Union) sowie ab 1958 die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) hervorgegangen sind. Die EWG erstreckte sich in ihren frühen Jahren im Wesentlichen auf das Feld der Agrarpolitik. Es handelte sich beim EWG-Vertrag um einen Rahmenvertrag, der die Ziele formulierte, es jedoch den Regierungen und supranationalen Institutionen überließ, eine Roadmap zu erstellen und die erforderlichen Einzelmaßnahmen durchzuführen. 3 Die institutionelle Struktur erwies sich als Kompromiss zwischen den Polen einer stark supranationalen und einer mehr zwischenstaatlich orientierten Gemeinschaftsarchitektur. Während die Kommission das Vorschlagsmonopol für legislative Prozesse erhielt, blieb das »letzte Wort« über eine Gesetzesvorlage doch beim EWG-Rat der Außenund Fachminister. In späteren Jahren erst sollte die Parlamentarische Versammlung ein Mitspracherecht im Haushaltsverfahren und im Gesetzgebungsverfahren erhalten. Der EWG-Vertrag setzte fest, ob eine Sachfrage im EWG-Ministerrat mit Einstimmigkeit oder mit einfacher bzw. qualifizierter Mehrheit zu entscheiden war. Während in den frühen Jahren der EWG fast alle Sachfragen laut Vertrag einstimmig entschieden werden mussten, wurden in späteren Jahren die Anteile der mit Mehrheit zu entscheidenden Fragen schrittweise erhöht, erstmals 1966 und ganz spektakulär dann im Zuge der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) von 1986.

Aus wirtschaftlicher und finanzieller Perspektive erwies sich das Projekt der EG überwiegend als »Erfolgsgeschichte«. Doch gerieten die EG in den 1960er-Jahren in eine Phase politischer Turbulenzen mit erheblichen Konflikten über Ziel und Ausgestaltung der europäischen Einigung. Nach dem Rücktritt Charles de Gaulles und auf Initiative des neuen französischen Staatspräsidenten Georges Pompidou berieten die Staatsund Regierungschefs auf dem Gipfeltreffen in Den Haag im Jahre 1969 über die Erweiterung, Vertiefung und Beschleunigung der europäischen Einigung. Tatsächlich konnten in der ersten Hälfte der 1970er-Jahre der Gemeinsame Markt vollendet und die Gemeinschaften nach Norden erweitert werden. Gleichzeitig eröffneten sich im Feld der Außenpolitik und der Währungsunion neue Perspektiven für die Integration. Es folgte ab der zweiten Hälfte der 1970er-Jahre eine Phase der Konsolidierung, die an der Schwelle zu den 1980er-Jahren in die erste Direktwahl des Europaparlaments und die erste Süderweiterung der EG mündete. In den Folgejahren nahm eine Reihe politischer Initiativen – etwa der Genscher-Colombo-Plan 1981, die Feierliche Erklärung von Stuttgart 1983 oder der Gipfel von Fontainebleau 1984 – das Projekt einer Europäischen Union in den Fokus. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte wurde ab 1986 dann die erste größere Revision der Gründungsverträge realisiert. Schließlich nahmen die Gemeinschaften mit dem Binnenmarktprojekt des Kommissionspräsidenten Jacques Delors Kurs auf »Maastricht«. Auch wenn sich Delors mit seinen Plänen für einen entscheidenden Schritt in Richtung auf ein föderales Europa nicht durchsetzen konnte, erreichte die Integration mit dem Vertrag von Maastricht von 1992 eine Tiefe und Reichweite, die über weitere Reform- und Erweiterungsverträge schließlich zur heutigen EU führte. 4

Die europäische Einigung hat eine reiche Normengeschichte, sowohl hinsichtlich der gesetzlichen Programmierung als auch hinsichtlich der politischen Vorgaben. Geht es um die juristischen Normen der Verträge und um die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH), so ist vor allem der Übergang von einer völkerrechtlichen zu einer teleologischen und föderalistischen Auslegung der europäischen Verträge bedeutsam. Diese Normenverschiebung war nicht nur für die politische und Verwaltungsgeschichte der Gemeinschaften wichtig, sondern hat auch eine jahrzehntelange akademische Debatte über die »Konstitutionalisierung« der Verträge nach sich gezogen. »Integration durch Recht« hat die Geschichte der europäischen Einigung bis auf den heutigen Tag geprägt. Die europäischen Vertragswerke der 1950er-Jahre waren ursprünglich als völkerrechtliche Verträge entworfen worden, auf die die Bürger der Mitgliedstaaten keinen Zugriff hatten und die von den Regierungen der Mitgliedstaaten im Rahmen der nationalen Verfassungen angewandt wurden. Doch der Juristische Dienst der Europäischen Kommission und eine einflussreiche Interessengemeinschaft von Europarechtlern propagierten eine teleologische und konstitutionelle Auslegung der europäischen Verträge, als zielten diese auf einen vollentwickelten europäischen Bundesstaat und auf ein europäisches Rechtssystem. Seit den späten 1950er-Jahren machte sich der EuGH diese Interpretation zu eigen und verfolgte eine »konstitutionelle Praxis« im europäischen Recht. Wegweisende Richtersprüche, wie zum Beispiel Van Gend en Loos (1963) und Costa vs. E.N.E.L. (1964) etablierten neue Rechtsdoktrinen wie den »Anwendungsvorrang« des Gemeinschaftsrechts vor dem nationalstaatlichen Recht. Bürgern der Mitgliedstaaten wurde es so ermöglicht, nationales Recht vor nationalen Gerichten systematisch anzufechten, wenn es mit europäischem Recht als unvereinbar erschien. Auf diese Weise trug der EuGH dazu bei, mittelfristig ein vor-föderales Rechtssystem zu erschaffen. Obwohl viele Mitgliedstaaten die Folgen der »konstitutionellen Praxis« innerhalb ihrer nationalen Rechtsordnungen aktiv eindämmten und das europäische Recht nicht vollständig und systematisch anwandten, hat kein Mitgliedstaat je versucht, den Status quo des europäischen Rechts oder des EuGH grundsätzlich infrage zu stellen. 5

Ganz im Gegensatz zu dieser bemerkenswerten rechtlichen Integration stand die Entwicklung der politischen Normen und Leitlinien des europäischen Einigungsprojekts. Obwohl der EWG-Vertrag eine »Ever Closer Union« skizzierte und die supranationalen Institutionen wie auch teilweise einige Regierungen einem föderalistischen Leitbild folgten, blieben bundesstaatlich inspirierte Vorstöße ein Fehlschlag. 6 Seit den 1960er-Jahren bis zum Vertrag von Maastricht haben die Regierungen der Mitgliedstaaten ihre politische Kontrolle über den Integrationsprozess verstärkt und ihre nationalen Interessen verschärft zur Geltung gebracht. Der Trend zur politischen Desintegration und zur Intergouverne-Mentalität wurde vor allem in Charles de Gaulles Europapolitik der 1960er-Jahre sichtbar, aber auch in der Einrichtung des Europäischen Rates der Staats- und Regierungschefs ab der Mitte der 1970er-Jahre, dem harten Verhandlungsstil der britischen »eisernen Lady« Margaret Thatcher in den 1980er-Jahren oder auch in der Säulenstruktur des Vertrages von Maastricht, der bedeutende Politikfelder wie die »Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik« oder die »Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen« in die Hände der Regierungen legte, statt sie den überstaatlichen europäischen Institutionen zu unterstellen. Auffallend war daher die eklatante Gegenläufigkeit der juristischen und politischen Normen zumindest während der ersten drei Jahrzehnte des Gemeinschaftsunternehmens. 7

Mit der administrativen Weiterentwicklung der EG ging auch eine Ausdifferenzierung der politischen und juristischen Normen innerhalb der EWG-Bürokratie einher. Dabei waren die normative Ausdifferenzierung und das Verwaltungshandeln stark abhängig vom institutionellen Auftrag. Besonders die Verwaltungen der Kommission, des Europäischen Parlaments, der Juristischen Dienste sowie des EuGH waren von einer supranationalen und föderalistischen Logik inspiriert und von der unausweichlichen Konstitutionalisierung der europäischen Verträge überzeugt. 8 Die technokratische Methode des »Spillover« avancierte zu einem Glaubenssatz der Gemeinschaftsverwaltung. 9 Sie firmierte wahlweise als Monnet-Methode, wurde im wissenschaftlichen Diskurs als Neo-Funktionalismus bezeichnet, oder von Praktikern wie Walter Hallstein als »Wer A sagt, muss auch B sagen« umschrieben. 10 Auch wenn die Tragfähigkeit des Konzepts immer wieder angezweifelt und seine Teleologie kritisiert wurde, waren die meisten europäischen Verwaltungsbeamten und Experten in den supranationalen Institutionen davon überzeugt, das europäische Projekt werde von selbstverstärkenden Integrationszwängen vorangetrieben, denen sich kaum eine Regierung dauerhaft entziehen könne. Der EuGH hat – nach dem Amtsantritt progressiver, jüngerer Richter in den ausgehenden 1950er-Jahren und inspiriert von niederländischen Verfassungsreformen – diese teleologischen Annahmen über die Errichtung eines föderalen europäischen Rechtssystems in rechtliche Programmierung übersetzt, indem er in Meilenstein-Urteilen wie Van Gend und Costa neue Rechtsdoktrinen entwickelte und eine »konstitutionelle Praxis« im europäischen Recht begründete. 11 Demgegenüber stand die unübersichtliche Bürokratie der sogenannten Ratspyramide, bestehend aus dem EWG-Ministerrat, dem Rat der EWG-Botschafter (COREPER), den zahllosen Unter- und Fachausschüssen – auch als »Komitologie« bezeichnet – sowie ab der Mitte der 1970er-Jahre dem Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs. Hier hatten nationale Experten und Diplomaten ein großes Gewicht, und hier herrschte Skepsis, wenn nicht sogar Ablehnung gegenüber den supranationalen und föderalistischen Leitgedanken, welche in Kommission, Parlament und EuGH gepflegt wurden. 12

Der Luxemburger Kompromiss als Kristallisationspunkt eines politisch-juristischen Normengeflechts

Der französische Staatspräsident Charles de Gaulles versprach sich von der EWG-Mitgliedschaft Frankreichs Modernisierungsimpulse für sein Land und ließ Frankreichs Teilnahme am Gemeinsamen Markt daher zu. Doch lehnte er bundesstaatliche Zielsetzungen und supranationale Methoden ab und favorisierte stattdessen eine westeuropäische Staatenund Regierungszusammenarbeit beim Aufbau eines »Europa der Vaterländer«. De Gaulle hoffte, dass die marxistisch-leninistische Ideologie des Ostblocks und der Sowjetunion an Strahlkraft verlieren und das mit französischen Atomwaffen gestärkte Westeuropa unter französischer Führung mit einem dialogfähigen Sowjetrussland an den Verhandlungstisch treten werde, um ein »Europa vom Atlantik bis zum Ural« zu errichten. In mehreren Anläufen versuchte er, sein Europakonzept zu lancieren, zunächst mit den Fouchet-Plänen von 1962/63, dann mit der Idee einer deutsch-französischen Achse, wie sie der Elysée-Vertrag von 1963 vorsah, und schließlich mit der Einladung an die Bundesregierung, sich an einer französischen atomaren Verteidigung zu beteiligen. Alle Versuche des französischen Präsidenten scheiterten, weil die EWG-Partner aus verschiedenen Gründen nicht bereit waren, der französischen Initiative zu folgen. Frustriert zog sich de Gaulle zurück, vertiefte die französischen Kontakte mit dem Ostblock und begann, der supranationalen Fortentwicklung der EWG enge Grenzen zu setzen, wenn sie nicht unmittelbar französischen Interessen diente. Spätestens ab 1963 geriet die EWG somit in eine Phase der politischen Turbulenzen sowie der »Krisen und Kompromisse« zwischen de Gaulle, seinen Partnern und der europäischen Kommission. 13

Die Krise des »leeren Stuhls« 1965/66

Vor diesem Hintergrund kam es im Jahre 1965 zu einem Schlagabtausch de Gaulles mit der Europäischen Kommission und Frankreichs Partnern in der EWG. Anlass war ein ambitionierter Vorschlag der Kommission über die Finanzierungsdetails der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Die Kommission hatte es verstanden, rein technische Aspekte geschickt mit einer Vertiefung der Supranationalität zu verbinden, indem sie auch die Schaffung eines Gemeinschaftsbudgets und eine Verstärkung der Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments im Haushaltsverfahren vorschlug. Mit dieser Vermengung von Verwaltungsfragen und politischem Anspruch provozierte die Kommission de Gaulle. Doch Frankreichs Partner unterstützten die Kommission, einerseits, weil sie wie die Niederlande die supranationale Entwicklung befürworteten, andererseits, weil sie sich seit Jahren von der französischen Regierung übervorteilt sahen, da Frankreich übermäßig von der Agrarintegration profitiert und die Interessen anderer Länder mutwillig blockiert hatte. Da keine Einigung erzielt wurde, zog de Gaulle im Sommer 1965 wutentbrannt seinen Fachminister im EWG-Ministerrat sowie den französischen EWG-Botschafter ab und blockierte damit die Institutionen und den legislativen Prozess der EWG. Man sprach von der »Politik des leeren Stuhls«. Obwohl Frankreichs Partner in vielen Fragen sehr unterschiedlicher Auffassung waren, rauften sich die Fünf schließlich zusammen und forderten Frankreich zur Rückkehr in die Gemeinschaften auf. Nachdem de Gaulle in der Präsidentschaftswahl Ende 1965 eine empfindliche Niederlage erlitten hatte, trat die französische Regierung im Januar 1966 in Luxemburg in Verhandlungen mit den fünf Partnern, wobei die Kommission von der Krisenkonferenz ausgeschlossen blieb. Frankreichs Rückkehr wurde durch mehrere Erklärungen im Anhang des Ratsprotokolls ermöglicht, deren wichtigste als Luxemburger Kompromiss bekannt wurde. In dieser Erklärung sprach sich die französische Regierung unilateral dafür aus, dass im EWG-Ministerrat immer dann Einstimmigkeit herrschen müsse, wenn ein Mitgliedstaat »wichtige nationale Interessen« tangiert sah, auch wenn der EWG-Vertrag für die betreffende Entscheidung eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit vorsah. Somit beanspruchte die französische Regierung ein Vetorecht. Frankreichs Partner konterten mit der Feststellung, dass Konsens zwar wünschenswert sei, der EWG-Ministerrat jedoch nach einer angemessenen Beratungszeit zur Abstimmung schreiten werde, wie es der EWG-Vertrag vorsehe. 14

Das »Agreement to disagree« ermöglichte es Frankreich und seinen Partnern, gesichtswahrend die Gemeinschaftsroutine wiederherzustellen. Doch gerade der informelle und nebulöse Charakter des Arrangements machten den Luxemburger Kompromiss zu einer machtvollen Waffe in den Entscheidungsschlachten im EWG-Ministerrat. Am Ende ließ die Erklärung mehr Fragen offen als sie beantwortete: Weder war die Anrufung des Kompromisses und der »nationalen Interessen« geregelt noch wurde geklärt, welche Folgen die Überstimmung eines Staates hätte, der sich zuvor auf den Kompromiss berufen hatte, oder ob ein boykottierender Mitgliedstaat mit Sanktionen zu rechnen habe. Auch formal gab der Kompromiss als Protokollanhang nicht viel her, zumal eine Kontroverse darüber entbrannte, ob als Urheber der Erklärung überhaupt der EWG-Ministerrat zu gelten habe oder es sich nicht vielmehr um die »Regierungen der Mitgliedstaaten im EWG-Ministerrat« handelte (denn die Kommission war ja ausgeschlossen worden, und der gedruckte Kompromiss trug weder Briefkopf noch Unterschrift). Somit blieb von Anfang an ungeklärt, ob es sich um ein exklusiv politisches Arrangement oder möglicherweise um Gemeinschafts- oder Völkerrecht handelte. 15

Der Wandel einer »Verfahrensnorm«

Während der ausgehenden 1960er-Jahre war die Schockwirkung der Krise des leeren Stuhls und des Luxemburger Kompromisses so groß, dass es praktisch zu keinen Abstimmungen mehr kam. 16 Zunehmend beriefen sich nicht nur Frankreich, sondern auch andere Mitgliedstaaten auf »vitale nationale Interessen«, um Abstimmungen im Ministerrat zu blockieren. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, zum Beispiel der supranationalitätsfreundlichen niederländischen Regierung, schien sich ein intergouvernementaler Konsens darüber verfestigt zu haben, dass die Gemeinschaften noch nicht den erforderlichen Reifegrad erreicht hatten, der ein blindes Vertrauen in supranationale Abstimmungspraktiken zuließe, auch wenn die Verträge diese bereits vorsahen. 17 Der informelle und bisweilen diffuse Charakter des Arrangements verstärkte sich im Laufe der Zeit und entfaltete eine spezifische Dynamik. Die Diplomaten der Mitgliedstaaten entwickelten immer weitere Variationen der Formel von 1966. In den 1970er- und frühen 1980er-Jahren etwa genügte ein mündlicher Hinweis im Kreis der Ministerkollegen, dass eine Frage »noch nicht entscheidungsreif« sei oder dass »die Debatte fortgesetzt« werden sollte, um die Vetomacht des Luxemburger Kompromisses heraufzubeschwören und ein Abstimmungsverfahren zu kippen. 18 Das Spiel mit der Sprache des Luxemburger Kompromisses provozierte bisweilen fatale Missverständnisse, etwa wenn Minister aufgrund einer bestimmten Wortwahl oder Betonung durch einen Kollegen eine Anrufung der Luxemburger Formel vermuteten, obwohl die betreffende Regierung dies gar nicht beabsichtigt hatte. 19 Die EWG-Institutionen reagierten auf die Veto-Kultur der Mitgliedstaaten und passten sich an die neue Situation an. Zum Beispiel nahm die EWG-Kommission von ambitionierten Vorlagen Abstand, bei denen Widerspruch oder verletzte Nationalinteressen zu befürchten gewesen wären. Aber die Kommission fürchtete nicht nur das Veto der Regierungen, sondern brachte selber eine Variante vorauseilender Veto-Politik in den Entscheidungsprozess ein, indem sie zum Beispiel Abstimmungen verhinderte, wenn sie die Interessen kleinerer Mitgliedstaaten in Gefahr sah, auch wenn die betreffenden Regierungen sich gar nicht auf den Luxemburger Kompromiss bezogen hatten. Dem Föderalismus und der supranationalen Methode zuneigende Beobachter hatten den Eindruck, dass die Kommission unter ihren Möglichkeiten bliebe und ihre Rolle als Initiatorin des legislativen Prozesses nur unzureichend ausfülle. Vor diesem Hintergrund erschien die Einführung des informellen Vetorechts im Jahr 1966 als eine integrationspolitische Zeitenwende, die den föderalistischen Ambitionen der Kommission für viele Jahre einen Riegel vorschob und erst mit der EEA und dem Vertrag von Maastricht einem Gefühl von Reform und Aufbruch wich. 20 Nicht weniger als die Kommission fürchtete übrigens das Sekretariat des Rates die Drohung mit dem Veto und verschob mit allerlei Verwaltungstricks anstehende Entscheidungsverfahren, wenn die Missbilligung durch einen Staat absehbar war. 21

Die von integrationsfreundlichen Zeitgenossen diagnostizierte Deformation des Entscheidungsverfahrens und die »Sklerose« der gemeinschaftlichen Verwaltungskultur waren jedoch in hohem Maße »gefühlte Wahrheiten«. Die quellenbasierte Geschichtsforschung hat die Komplexität der Gemeinschaftspolitik in den 1970erund frühen 1980er-Jahren mittlerweile eingehend untersucht und das Phänomen der »Eurosklerose« stark relativiert. Die Enttäuschungen der 1970er-Jahre offenbarten vor allem die Diskrepanz zwischen Wunsch und Wirklichkeit in der europäischen Einigung. Nach der Gipfelkonferenz von Den Haag im Jahre 1969 waren die Anhänger der supranationalen Integration zunächst voller Hoffnung gewesen, dass es zeitnah zu einer umfassenden Stärkung der Gemeinschaftsinstitutionen kommen werde. Als diese Erwartungen um die Mitte der 1970er-Jahre enttäuscht wurden, griff das Gefühl von Lähmung und Stagnation um sich, auch wenn die Gemeinschaften gleichzeitig auf vielen Feldern durchaus beachtliche Fortschritte vorzuweisen hatten. 22 Auch der seinerzeit kaum hinterfragte Zusammenhang von Einstimmigkeitskultur und politisch-institutioneller Stagnation wird von der Wissenschaft mittlerweile weitaus skeptischer beurteilt. Neuere Untersuchungen der Verwaltungs- und Gesetzgebungstätigkeit der Gemeinschaften lassen begründete Zweifel daran aufkommen, dass die Veto-Kultur einen Einbruch des legislativen Outputs der Gemeinschaften verursachte. 23 Der vorliegende Aufsatz stützt diese Befunde, indem er die Veto-Kultur als komplexes, ambivalentes und bisweilen widersprüchliches Phänomen der Integrationsgeschichte schildert. Die folgenden Ausführungen verdeutlichen, dass eine engführende Interpretation des Luxemburger Kompromisses als Instrument der Blockade und Obstruktion bei Weitem zu kurz greift und der Materie nicht gerecht wird.

Sicherlich wurden in der unübersichtlichen, informellen Einstimmigkeitskultur normative Vorstellungen vom Wesen und Ziel der europäischen Integration mobilisiert und verhandelt. Und immer wieder verbanden einzelne Akteure den Luxemburger Kompromiss mit geradezu existentiellen Fragen, wie zum Beispiel dem Beitritt oder gar Austritt aus den Gemeinschaften. Doch nicht immer standen die ganz großen Integrationskonzepte oder die absolut essenziellen Interessen einer Regierung auf dem Spiel, wenn sich EG-Beamte, Diplomaten und Politiker gemeinsam darum bemühten, eine Überstimmung um jeden Preis abzuwenden und den Grundsatz der Einstimmigkeit nicht zu verletzen. Auch war der Trend zum Konsens nicht automatisch mit einem Gebrauch oder Missbrauch der Luxemburger Formel verbunden. Oft ging es bei der Suche nach Einstimmigkeit und Gleichklang um unausgesprochene, aber verinnerlichte Vorstellungen von der erstrebenswerten Arbeitsweise in den Gemeinschaften, in denen die Mitgliedstaaten aus freien Stücken (und nur dann) an gemeinschaftliche Beschlüsse gebunden sein sollten. Nur auf diese Weise sei das Fundament der Gemeinschaftsarchitektur aus einem Stück zu gießen und dem Geist der Verträge gerecht zu werden, wie viele nationale Akteure sie in völkerrechtlicher Perspektive verstanden. Der Aspekt der Vertrauensarbeit wird weiter unten noch detaillierter ausgeführt. 24

Der einige Jahrzehnte vorherrschende Modus der Einstimmigkeit und der zögerliche Übergang der Gemeinschaft von der Einstimmigkeit zur Abstimmung mit Mehrheit können also nicht allein mit dem simplen Beharren der Mitgliedstaaten auf ihrer Souveränität und ihren nationalen Partikularinteressen erklärt werden. Vielmehr war der konsensuale Modus die natürliche Norm in der praktischen Arbeitsweise der europäischen Institutionen, wie Luuk van Middelaar betont. 25 Entgegen dem vielfach angeprangerten Blockadepotenzial entfaltete die »Verfahrensnorm« der Einstimmigkeit auch eine konstruktive und die Gemeinschaftsarchitektur konsolidierende Wirkung. Und sie eröffnete politische Handlungsmöglichkeiten, die in einer von rücksichtsloser Überstimmung geprägten Gemeinschaft nicht möglich gewesen wären. Besonders deutlich wurde dies bei zwei auf Konsens beruhenden Integrationsanstrengungen, die zunächst außerhalb der Gründungsverträge lagen und erst in späteren Jahren kodifiziert wurden: der Koordinierung und Zusammenarbeit im Feld der Außenpolitik (Europäische Politische Zusammenarbeit) seit dem Beginn der 1970er-Jahre und, damit eng zusammenhängend, der Errichtung des Europäischen Rates der Staats- und Regierungschefs als zunächst provisorischer europäischer Regierung ab 1975. Viele Politiker und Diplomaten, besonders solche aus Frankreich und Großbritannien, vertraten offensiv die Ansicht, dass einstimmige Entscheidungen die Integrationsfortschritte keinesfalls behinderten, sondern sogar begünstigten und konsolidierten. Im Jahre 1970 etwa verteidigte der französische Außenminister Maurice Schumann den Luxemburger Kompromiss als vertrauensbildenden Schritt, der den Aufstieg der Gemeinschaften erst ermöglicht hatte, mit dem Worten:

Auch bundesdeutsche Experten, wie die Europastaatssekretäre, 27 hielten diese Einschätzung für faktisch zutreffend, wenngleich sie eine Abstimmungskultur perspektivisch für erstrebenswerter hielten. Eine herausragende Rolle spielte der Trend zum Konsens auch beim Phänomen der Package Deals, also den »Entscheidungsschlachten« im EWG-Ministerrat, die oft mit großen Beschlusspaketen endeten und wesentlich zur Vertiefung der Integration beitrugen, obwohl die in ihnen enthaltenen Beschlüsse nicht notwendigerweise in einem sachlichen Zusammenhang standen. Der Kultur der Package Deals lagen die Prinzipien von Interessenausgleich, Synchronisation und Einstimmigkeit zugrunde. Im Rahmen der intensiven Marathonverhandlungen war jedoch auch die Versuchung besonders groß, aus taktischen Gründen ein informelles Vetorecht anzurufen. Konstruktive und destruktive Tendenzen lagen hier besonders eng beieinander, etwa wenn es um französische Agrarinteressen oder britische Fischerei ging.

Die Erweiterungen der Gemeinschaften blieben vor dem Hintergrund des Luxemburger Arrangements ein zweischneidiges Schwert. Sicherlich konsolidierte der Beitritt Großbritanniens und Dänemarks die Veto-Kultur. Die Regierungen beider Länder hielten den Kompromiss für einen festen Bestandteil des »acquis communautaire« und gaben vor, nur unter der Bedingung des Luxemburger Kompromisses den Beitritt erwogen und vollzogen zu haben. 28 Dabei spielte die skeptische öffentliche Meinung zur Frage des Beitritts in beiden Ländern eine große Rolle. Zahllose Politiker beschworen in Parlament und Öffentlichkeit die Geltung des Luxemburger Kompromisses, um Gegner des Beitritts zu besänftigen und widerstreitende Parlamentarier zu überzeugen. 29 Dieses Spiel wurde von den aufnehmenden EWG-Staaten, zum Beispiel Frankreich und Westdeutschland, durchaus mitgespielt. Um den britischen Beitritt zu erleichtern und politische Kontroversen »einzufrieren«, haben deren Regierungen die Verbindlichkeit des Arrangements oft übertrieben dargestellt. 30

Auf der anderen Seite stand eine verstärkt kritische Auseinandersetzung mit dem Luxemburger Kompromiss, ausgelöst durch die Erweiterungsperspektiven der 1970er-Jahre und die gleichzeitige Unfähigkeit der Gemeinschaften, auf die Herausforderungen der Zeit adäquat zu reagieren. Die Nahostkrise und die Wirtschaftskrise in der Folge des Ölpreisschocks ließen die institutionellen und demokratischen Defizite der Gemeinschaft offen zutage treten. Kaum ein Reformbericht wurde vorgelegt, der nicht ein Ende des Luxemburger Kompromisses forderte und eine Rückkehr der Gemeinschaften zur vertraglich vorgesehenen Abstimmungspraxis. 31 Selbst viele Anhänger des Kompromisses überkamen Skrupel angesichts der routinierten Instrumentalisierung der Luxemburger Formel in der täglichen Gemeinschaftsarbeit. Immer öfter wurden »vitale Interessen« angerufen, wo es eigentlich nur um simplen nationalen Vorteil ging. 32 Und all zu oft ging es noch nicht einmal darum, sondern lediglich um den Aufbau von Verhandlungsmasse durch willkürliche Blockade einer Frage, die in keinem erkennbaren Sachzusammenhang zum eigentlichen Verhandlungsobjekt stand. So grenzten manche Gemeinschaftsverhandlungen an politische Erpressung, zum Beispiel die zähen Entscheidungsrunden über Fischereipolitik in den ausgehenden 1970er-Jahren. 33

Das »Soft Law« und der Übergang zu Mehrheitsentscheiden

Schließlich erodierte die ursprünglich gaullistisch legitimierte Veto-Politik. Im Kampf um Fischerei, den Gemeinschaftshaushalt und den Briten-Rabatt ging die britische Regierung im Umgang mit dem Luxemburger Kompromiss so weit, dass sie im Mai 1982 spektakulär überstimmt wurde und diesen Akt nur hinnehmen konnte. Die »eiserne Lady« Margaret Thatcher hatte zuvor versucht, eine Agrarpreisfestsetzung mithilfe des Luxemburger Kompromisses zu blockieren, um Verhandlungsmasse für die Reduzierung des britischen Haushaltsbeitrags zur EG zu gewinnen. Aus machtpolitischen, aber auch aus grundsätzlichen Erwägungen waren die anderen Regierungschefs mehrheitlich nicht bereit, Thatchers Argumentation mit »vitalen britischen Interessen« anzuerkennen. 34 Mit dem Genscher-Colombo-Plan und der Stuttgarter Erklärung brach eine Reformphase an, die unter der Kommissionspräsidentschaft Jacques Delors zur Blüte kam. 35 Die Wiederbelebung der Gemeinschaften führte auch im Ministerrat zu einem neuen Konsens darüber, welches Abstimmungsverhalten opportun war. Mussten sich bisher Ratsmitglieder, die eine Abstimmung verlangten, hierfür rechtfertigen, so drehte sich nun der Wind in die Gegenrichtung, sodass sich Anhänger der Einstimmigkeit zu Rechtfertigungen genötigt sahen. Eine Reihe von Initiativen hatte zum Ziel, die Arbeitskultur im EWG-Ministerrat schrittweise zu verändern und den Druck auf die Befürworter der Einstimmigkeit zu erhöhen. Zum Beispiel begann der irische Außenminister FitzGerald als EWG-Ratsvorsitzender im Jahre 1975, die mit Mehrheit entscheidbaren Fragen vor Beginn der Ratsverhandlungen herauszustellen, um die eingefahrene Konsenskultur »aufzuweichen«. Auch wurde im EWG-Ministerrat bei verschiedenen Gelegenheiten erwogen, die »vitalen nationalen Interessen« genauer zu definieren, um die »missbräuchlichen« Anrufungen des Luxemburger Kompromisses zu erschweren oder zu verhindern. Auch wenn eine solche Kodifizierung niemals stattfand, erodierte doch die ursprüngliche Legitimität der Einstimmigkeit. Nachdem unter anderem der Tindemans-Bericht von 1975, der Bericht der drei Weisen von 1979 und die sogenannte Genscher-Colombo-Initiative von 1981 die Problematik des Luxemburger Kompromisses in reformerischer Absicht aufgegriffen hatten, war der unbedingte Konsens in den 1980er-Jahren keine Selbstverständlichkeit mehr. Hatte die Gemeinschaftsverwaltung bisher mit administrativen Winkelzügen die Abstimmungen zu umgehen versucht, so bewies sie nun nicht weniger Eigensinn, indem sie Abstimmungen forcierte und durch die Hintertür wieder einzuführen versuchte. 36 Die Verhandlungen über die EEA werden vielfach als das Ende des Luxemburger Kompromisses beschrieben. 37 In der EEA wurde die qualifizierte Mehrheit zum Standard für die Errichtung und das weitere Funktionieren des Binnenmarktes. Der entsprechende Artikel 100 EEA war insofern ein klares Statement gegen den Luxemburger Kompromiss, wobei in der Forschungsliteratur diskutiert wird, ob die führenden politischen Akteure sich der Tragweite der institutionellen Konsequenzen überhaupt bewusst waren und den Prozess politisch gezielt steuerten. 38 Allerdings eröffnete Artikel 100 EEA den Mitgliedstaaten unter bestimmten Bedingungen auch die Möglichkeit, sich der mit Mehrheit beschlossenen Harmonisierung zu entziehen und an einzelstaatlichen Maßnahmen festzuhalten. Während einige Beobachter das darin liegende Blockade- und Erpressungspotenzial vehement anprangerten, argumentierten andere, die einschlägigen Ausnahme- und Ausweichklauseln der EEA seien der »politische Preis« für die Ausweitung des Mehrheitsprinzips und könnten sogar dabei helfen, die Veto-Kultur in kontrollierbare Bahnen zu lenken. 39 Wieder andere sahen den Luxemburger Kompromiss durch die EEA völlig unberührt, und tatsächlich hielt sich die Rhetorik des Kompromisses über den Vertrag von Maastricht hinaus bis weit in die 1990er-Jahre. 40 Auch bei heutigen Ratsverhandlungen fällt bisweilen die Formel von den vitalen Interessen.

Die Rechtsnatur und die rechtliche Verbindlichkeit des Luxemburger Kompromisses wurden von Zeitzeugen und Wissenschaftlern mit guten Gründen angezweifelt, denn ein kohärenter Bindungswille der Regierungen an das informelle Arrangement war schwerlich erkennbar. Auch die exakte Urheberschaft der Protokollerklärung konnte nie zweifelsfrei geklärt werden. Dennoch hat die Luxemburger Formel das praktische Funktionieren der Gemeinschaften über einen langen Zeitraum erheblich beeinflusst. Das lag an der politischen, sozialen und moralischen Verbindlichkeit der Abmachung sowie an den entsprechenden Erwartungen an das Handeln der Akteure. Bei einer Missachtung dieser Erwartungen drohten massive Sanktionen und hohe politische und soziale Kosten. Daher sprachen Europarechtler im Falle des Luxemburger Kompromisses vorzugsweise von einem »Weichen Recht« im Graubereich zwischen Völker-, Europa- und nationalem Recht, kurz: »Soft Law«. 41

Im Streit über den Luxemburger Kompromiss kollidierten innerhalb der Regierungen und Verwaltungen dann auch die Anhänger des »harten« Rechts der Verträge mit den Befürwortern des »weichen« Rechts der informellen Deals. Die Kritiker des Arrangements forderten naturgemäß die Rückkehr zum reinen Vertragstext und zur Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit in allen vom Vertrag vorgesehenen Fällen. Für sie stand der Luxemburger Kompromiss paradigmatisch für alle ketzerischen Abweichungen vom Text und vom Geist der europäischen Verträge. Besonders verbreitet war diese Haltung auf allen Ebenen der Kommissionsund Europaparlamentsverwaltung sowie bei vielen niederländischen, belgischen und italienischen, aber auch bei deutschen Verwaltungsexperten. 42 Demgegenüber zeigten sich viele höherrangige Beamte und Diplomaten angetan vom informellen Rückgriff auf die Luxemburger Formel im Sinne eines weichen Gentlemen‘s Agreements. Für sie zählte der Kompromiss als »Soft Law« zum gemeinschaftlichen Besitzstand, dem »acquis communautaire«. Daher fanden sie sich damit ab, wenn der Kompromiss für innenpolitische Zwecke instrumentalisiert wurde oder im Rahmen von Package Deals dazu diente, den Verhandlungsdruck zu erhöhen. 43

Das Luxemburger Arrangement provozierte nicht nur auf der Ebene der Minister und der Staats- und Regierungschefs, sondern insbesondere auch in der Gemeinschaftsverwaltung und den ministeriellen Bürokratien der Mitgliedstaaten Konflikte zwischen politischen, juristischen und kulturellen normativen Ansprüchen. Der Normenbegriff dieser Untersuchung erstreckt sich daher, über juristische Normen und Paradigmen hinausgehend, auf das weite Feld der politischen Werte, Interessen, Gewohnheiten und Leitmaximen. Sogar Loyalität, Courtoisie und Ehrbegriffe sollen einbezogen werden, soweit diese normatives Potenzial mit Blick auf das Luxemburger Arrangement entfalteten.

Abbildung 1

Normenkonflikte im Spiegel des Gentlemen‘s Agreements

In der Veto-Kultur wirkten gemeinschaftliche und nationale Verwaltungen mit- oder gegeneinander. Involviert waren an vorderster Front die Verwaltungen von Rat und Kommission, aber insbesondere auch die nationalen außenpolitischen Verwaltungen bis in die höchsten Spitzen der Außenämter und Regierungen. Die Grenzen zwischen nationaler Verwaltung und Gemeinschaftsbürokratie verschwammen, seitdem der Entscheidungsprozess durch das Phänomen der »Komitologie« zunehmend informeller und unschärfer geworden war. Regierungen, nationale Bürokratien und Lobbys waren auf diversen Ebenen in die Formulierung von Vorlagen und von Gemeinschaftspolitik involviert, teilweise lange bevor die Kommission überhaupt eine erste Entwurfsfassung vorlegte. Während das Europaparlament wortgewaltig, aber wenig durchsetzungsstark eher am Rande operierte, konnten gutorganisierte Wirtschaftseliten auf dem Wege über die Komitologie schon eher ihr Gewicht in die Waagschale werfen und den Regierungen ins Gewissen reden. 44

Das Gentlemen’s Agreement von Luxemburg polarisierte insbesondere die nationalen Bürokratien, in denen sich Verwaltungsexperten und »politische Verwaltungsbeamte« unterschiedlich positionierten. Klassisch war diese Divergenz in den Außenämtern, wo sich die Staatssekretäre mit ihren unmittelbaren Mitarbeitern deutlich von den niederen Rängen des eigenen Hauses abhoben, zum Beispiel von den Juniorkollegen, den peripheren Diensten (wie den juristischen Beratern) oder den lokalen Experten, welche zumeist aus den Botschaften in die Zentrale des Außenamts berichteten. Hier ließen sich zwei deutlich unterschiedliche normative Leitbilder ausmachen. Wenig überraschend berücksichtigte das Kalkül der politischen Beamten vornehmlich die größeren Linien der Außenpolitik und die essenziellen Interessen des jeweiligen Staates. Die Rückbindung dieser Beamter an das parlamentarische System und seine Zyklen war viel stärker als bei den niederrangigen Experten, sodass der politische Rechtfertigungsdruck als stärker empfunden wurde und das Verwaltungshandeln unmittelbar beeinflusste. In einem solchen Kalkül spielten integrationspolitische und europarechtliche Detailfragen oft eine nachrangige Rolle. Es dominierten stattdessen kurzfristige innen- und wirtschaftspolitische Interessen. Ebenso wenig dürfte überraschen, dass die niederrangigen Experten und lokalen Berichterstatter, die naturgemäß am tiefsten in die Sachproblematik eingearbeitet waren und über erhebliche fachliche Expertise verfügten, sich von den Zwängen der Regierungsverantwortung am ehesten lösen und Gemeinschaftsfragen unabhängig von nationalen Partikularinteressen behandeln konnten.

In der Debatte über den Luxemburger Kompromiss reagierten die hohen Verwaltungsebenen der nationalen Außenämter und Ministerien sehr sensibel auf kurzfristige politische Vorgaben oder Erfordernisse. Etwa betonten oder überbetonten sie die Verfügbarkeit und Rechtskraft der Luxemburger Formel, wenn es darum ging, EWG-skeptische Parlamentarier, Oppositionspolitiker oder bestimmte Bevölkerungsgruppen (wie Fischer und Landwirte) zu besänftigen. Zahllose Zeugnisse hierfür finden sich zum Beispiel in den »Redeschlachten« des britischen Unterhauses über das Für und Wider eines britischen EWG-Beitritts oder über den Schutz britischer Landwirtschaft und Fischerei. 45 Auch zeigten die Spitzen der Ministerien immer dann ein auffallendes Interesse an der Luxemburger Formel, wenn im Brüsseler Ministerrat Materien verhandelt wurden, die in den eigenen, engeren Zuständigkeitsbereich fielen. Hier war das Motiv der kurzfristigen Interessenmaximierung unübersehbar. Beispielhaft sei das bundesdeutsche Wirtschaftsministerium genannt, welches sich in der »Stahlkrise« von 1980 rundheraus für ein informelles deutsches Vetorecht starkmachte und erst vom Auswärtigen Amt darauf hingewiesen werden musste, dass die Luxemburger Formel in der Montan-Union gar nicht gelte. Wenn jedoch eigene materielle Interessen nicht unmittelbar tangiert wurden, stieg die Bereitschaft der Minister und höheren Beamten, die Vetoneigung »der Anderen« zu kritisieren und die angebliche Verlangsamung der Ratsarbeit zu beklagen. Als eines von vielen Beispielen seien die französischen Reaktionen auf den supranational inspirierten Tindemans-Reformbericht im Frühjahr 1976 genannt: Während das federführende Außenministerium die Vorschläge für eine Rückkehr zu mehr Abstimmungen kritisierte, beklagte das eher peripher involvierte Ministerium für Industrie und Forschung die Kultur der Einstimmigkeit als Ursache für die institutionelle Lähmung der Gemeinschaften. 46

Den höheren Verwaltungsebenen gegenüber standen die Experten, welche in ihren Analysen den politischen Charakter des Arrangements und seine juristisch-formale Unzulänglichkeit sezierten und regelmäßig die »politischen Beamten« davor warnten, die Geltung und den Fortbestand des Luxemburger Kompromisses zu überschätzen und in der Außendarstellung zu übertreiben. Dabei zeigte sich oft die mangelnde Sachkenntnis der höchsten Verwaltungsbeamten und Regierungsmitglieder mit Bezug zum Luxemburger Arrangement. Oft mussten sich die Minister von Experten der Ständigen Vertretungen über die Entscheidungspraxis der Gemeinschaften aufklären lassen oder die Expertise der ministeriellen Juristischen Dienste einholen, um die Komplexität des Entscheidungsverfahrens und die Grenzen der Veto-Politik zu verstehen. 47

Die politischen Kulturen des Unilateralismus und des Multilateralismus

In den Debatten und Konflikten über den Luxemburger Kompromiss kollidierte augenfällig die Logik des Unilateralismus mit der Logik des Multilateralismus, mit allen Konsequenzen für die normativen, oft ungeschriebenen Ansprüche an die Rolle der Staaten und der Gemeinschaft. Der Appell an den Luxemburger Kompromiss verband sich tendenziell mit der Vorstellung einer uneingeschränkten mitgliedstaatlichen Souveränität und Kontrolle über den Integrationsprozess. Diese Haltung war charakteristisch für die geografisch und wirtschaftlich großen Mitgliedsstaaten wie die Bundesrepublik, aber gerade auch für jene mit einer bedeutenden Geschichte der Staatlichkeit wie Frankreich und Großbritannien. In den außenpolitischen Bürokratien und Regierungszirkeln an der Themse und der Seine schwangen dabei auch immer Vorstellungen von der Ehre der Nation mit. Gerade die gaullistische Legitimation des Luxemburger Arrangements betonte die Wiederherstellung der Würde der französischen Republik gegenüber den Anmaßungen einer vorgeblich vaterlandslosen supranationalen Bürokratie. Britische Regierungschefs und hohe Verwaltungsbeamte zeigten sich besonders aufgeschlossen für diese gaullistische Argumentation. 48 So ließ der britische Außenminister James Callaghan seinen französischen Kollegen Jean de Sauvagnargues bei einer bilateralen Abstimmung am 18. März 1976 zur Geltung des Luxemburger Arrangements Folgendes wissen: »Great countries like France and Britain could not have their policies decided by majority vote.« 49 Im Falle Großbritanniens verband sich der Luxemburger Kompromiss untrennbar mit der Frage der Parlamentssouveränität. Über die sogenannte »Scrutiny Procedure« sollte jederzeit gewährleistet bleiben, dass das britische Parlament über legislative Initiativen in den Gemeinschaften informiert war, sich eine Meinung bilden und die Initiativen ggf. ablehnen konnte. Der Luxemburger Kompromiss war das entscheidende Element innerhalb dieser britischen Einspruchskette, weil er als letzte Absicherung dafür galt, dass Gemeinschaftsinitiativen aufgehalten werden konnten und Regierung wie Parlament Zeit gewannen. Vor einem akademischen Publikum führte etwa der Staatssekretär im Außenministerium, Roy Hattersley, zu Beginn des Jahres 1975 aus:

Als Garantie zur Durchsetzung britischer Parlamentssouveränität wurde der Kompromiss in britischen Debatten regelmäßig in Reichweite und Geltung überschätzt und übertrieben dargestellt. Dabei beriefen sich die Befürworter des Vetos regelmäßig auf die Absprachen zwischen den Premierministern Heath und Pompidou im Jahre 1971 sowie auf das Weißbuch zum britischen Beitritt aus dem gleichen Jahr. 51

Die Gegner oder Kritiker des Luxemburger Kompromisses allerdings pflegten eine Normen-, Gedanken- und Wertewelt, die untrennbar mit dem Multilateralismus und dem Aufstieg internationaler Organisationen im 20. Jahrhundert verknüpft war. Sie konnten die uneingeschränkte Geltung des Vetorechts nicht mittragen, weil in ihrem Konzept vom Miteinander der Nationalstaaten eine teilweise Abtretung der Souveränität und Delegation von Kompetenzen unausweichlich war. 52 So vertraten v. a. Mitglieder der Gemeinschaftsbürokratie, aber auch Experten aus den nationalen Bürokratien die Auffassung, dass der Luxemburger Kompromiss nicht nur unzulässig, sondern auch überflüssig sei, weil das institutionelle Gefüge des westeuropäischen Multilateralismus die nationalen Partikularinteressen auf vielfältige Art schütze. So seien etwa im nationalstaatlich ratifizierten EWG-Vertrag die »vitalen nationalen Interessen« der Mitgliedstaaten per se kodifiziert und geschützt, nämlich dort, wo der Vertrag die Einstimmigkeit vorschrieb. Aber auch die legislative Initiative der Kommission sichere den Schutz der nationalen Interessen, da die unabhängige überstaatliche Institution nur solche Vorlagen unterbreite, die keinen Mitgliedstaat in der Substanz schädigten. 53 Die Kritiker des Luxemburger Kompromisses befürworteten in der Praxis oft gar nicht die formelle Abschaffung des Arrangements (ein aussichtloses Unterfangen aufgrund des informellen Charakters), sondern sie setzten sich dafür ein, dass die Logik des Multilateralismus auch im Falle der vitalen Interessen greife. Vitale Interessen sollten im multilateralen Rahmen festgestellt und Ausnahmeregelungen legitimiert werden. Unter solchen Bedingungen waren selbst die Anhänger der supranationalen Integration willens, eine Ausnahmeklausel wie den Luxemburger Kompromiss zu akzeptieren, wenn zumindest keine weitere Kodifizierung des Arrangements erfolge.

Loyalität und Solidarität unter den großen und kleinen EWG-Mitgliedstaaten

Ideen und Initiativen für eine stärkere Zusammenarbeit der EWG-Regierungen außerhalb oder am Rande der supranationalen EWG-Struktur beruhten in der Regel auf der Vorstellung, dass die Regierungen ausschließlich im Konsens agierten. Dabei schienen das Einstimmigkeitsprinzip und das informelle Vetorecht die großen Mitgliedstaaten zu begünstigen. Von französischer Seite etwa wurden Ideen für ein mehr zwischenstaatlich ausgerichtetes EWG-Europa ventiliert, die bei den kleineren Mitgliedstaaten Sorgen auslösten, die französische Regierung arbeite auf ein Direktorium hin, in dem die großen Mitgliedstaaten ihre Dominanz über die Gemeinschaft festigten, auch indem sie sich bewusst keinem supranationalen Entscheidungsmechanismus unterwarfen, sondern ihre Interessen mit einem Vetorecht absicherten. 54 Ging es um die Abstimmung der großen Staaten untereinander, spielten gerade in der oberen Ratshierarchie der Minister und EWG-Botschafter der Loyalitätsbegriff und die Regeln diplomatischer Courtoisie eine Rolle.

Besonders bei der Norderweiterung von 1973 ist zu beobachten, dass die Regierungen und Bürokratien Frankreichs, Westdeutschlands und Großbritanniens sich den Ball des Luxemburger Kompromisses gegenseitig zuspielten. Beamte aus Paris und Bonn wurden nicht müde, den britischen Gesprächspartnern zu versichern, dass es am Ende immer noch den Luxemburger Kompromiss gebe und sich die Briten daher keine Sorgen um ihre Souveränität zu machen brauchten. Die Vertreter kleiner Mitgliedstaaten beschwerten sich, dass Beamte aus Paris, Bonn und London mit diesen Verweisen auf den Luxemburger Kompromiss die mit der Erweiterung verbundenen politischen Streitthemen systematisch »zudeckten«, um die Verhandlungen mit Großbritannien voranzubringen und abzuschließen. 55 So trug der Luxemburger Kompromiss im Falle des britischen Beitritts nicht unmaßgeblich zur Verfestigung von Missverständnissen bei, die jahrzehntelang die EWG-Mitgliedschaft Großbritanniens belasteten und sich am Ende im Brexit-Referendum von 2016 entluden. Auch im bilateralen Rahmen kamen Loyalität und Courtoisie zum Tragen, und zwar besonders im deutsch-französischen Verhältnis, das nach dem Elysée-Vertrag von 1963 durch die Leitbilder von Versöhnung und Freundschaft eine besondere Qualität entwickelt hatte.

Die Gruppenbildung unter den großen Mitgliedstaaten wurde von den kleineren Beneluxstaaten, oft im Verbund mit Irland, geschickt konterkariert. Viele Initiativen und Vorstöße aus dem Kreis dieser Ländergruppe, so zum Beispiel die irische Initiative vom Jahresbeginn 1975 zur Ausrufung von mehrheitsentscheidungsfähigen Fragen oder der Tindemans-Bericht von Ende 1975, zielten darauf, die Gleichgewichte in der Gemeinschaft zugunsten der kleineren Mitgliedstaaten neu zu tarieren. Ein probates Mittel dabei war die Forcierung von Abstimmungen, der Kampf gegen den Missbrauch des Luxemburger Kompromisses und weitere Maßnahmen, welche den kleineren Mitgliedstaaten Mitsprache auf Augenhöhe sicherten. Gerade von den kleineren Mitgliedstaaten wurde der Luxemburger Kompromiss zunehmend nicht als Schutzmechanismus wahrgenommen, sondern als Instrument der großen Mitgliedstaaten, um ihre Dominanz über die Gemeinschaft abzusichern. Zum Beispiel scheiterten der Tindemans-Bericht von 1975/76 und seine Vorschläge für eine »Rückkehr zu Mehrheitsentscheiden« letztlich am Widerstand Frankreichs, Großbritanniens und der Bundesrepublik. Die Benelux-Regierungen waren hierüber höchst erzürnt.

Die Zielvorstellung der Institutionellen Effizienz

Der in der Praxis des Gemeinschaftshandelns prägnanteste Normenkonflikt ist das Gegeneinanderwirken der Prinzipien von Effizienz und Vertrauensbildung. Für die Kritiker der Veto-Kultur spielte der Imperativ des effizienten Verwaltungshandelns eine überragende Rolle. Nachdem sich die Veto-Kultur in den ausgehenden 1960er-Jahren und im Zuge des britischen Beitritts zunächst verfestigt hatte, lösten die »Eurosklerose« und die Herausforderungen durch die sozio-ökonomische Krise der 1970er-Jahre besonders unter den in die Sachthematik eingearbeiteten Verwaltungsfachleuten eine Rückbesinnung auf die Vertragsgrundlage und eine nachhaltige Verstärkung des Reformwillens aus. In diesem Reformkalkül war die Stärkung der Ratspyramide durch den Abbau von Entscheidungshemmnissen zentral. Propagiert wurde in der Regel die Rückkehr zu den vertraglich festgelegten Abstimmungsregeln und damit praktisch das Ende des Luxemburger Kompromisses. Diese Debatte begann bereits in den ausgehenden 1960er-Jahren und steigerte sich über die »Eurosklerose« bis in die beginnende »relance européenne« der frühen 1980er-Jahre. Der Effizienz-Imperativ war wichtiger Bestandteil von Initiativen der Kommission und des Europäischen Parlaments sowie von Reformplänen wie dem Tindemans-Bericht von 1975, dem Bericht der drei Weisen von 1978 und dem Genscher-Colombo-Plan von 1981. Der gegen den Kompromiss gerichtete Effizienz-Gedanke wurde (nach erfolgter Norderweiterung) durch die Erweiterungsperspektiven nach Süden zusätzlich verschärft, denn das Wachstum der Gemeinschaften rief allseits das Blockadepotenzial eines informellen Vetorechts in Erinnerung und beschwor Ängste vor einer totalen Lähmung der Gemeinschaften, wenn jeder Mitgliedstaat weiterhin alle bedeutsamen legislativen Schritte blockieren konnte.

In der praktischen Gemeinschaftsarbeit wurde dem Effizienz-Gedanken meist das Argument der Vertrauensarbeit entgegengehalten. Während die Anhänger der Effizienz in der Regel Verwaltungsfachleute waren, hatte der Faktor »Vertrauen« eher für die politischen Beamten und hohen Diplomaten Priorität. Sie verstanden sich in der Regel als Realisten und verwiesen – bei aller eventuellen Sympathie für eine effiziente, supranationale Bürokratie – stets darauf, dass die europäische Integration und die Verwaltungskultur der Gemeinschaften das Stadium der Union nicht annähernd erreicht hatten. Es fehlten ein wahrhaft europäisches Bewusstsein und eine europäische Öffentlichkeit. Die Skeptiker empfahlen den Luxemburger Kompromiss insofern als einen pragmatischen Weg, das noch vorhandene natürliche Misstrauen unter den Regierungen auszugleichen. Durch das informelle, pragmatische Aussetzen der Verwaltungsnorm »Abstimmung« sollte der Bestand der Vergemeinschaftung weiter konsolidiert werden, bis der Grad an Europäisierung die volle Anwendung supranationaler Verfahren rechtfertigte. Auch in der Historiografie ist das Vertrauensmotiv im Zusammenhang mit dem Luxemburger Kompromiss unter Rückgriff auf Niklas Luhmann analysiert und der Luxemburger Kompromiss als ein Instrument der Vertrauensregulation beschrieben worden. 56

Schlussfolgerungen

Die Verwaltungs- und Rechtsgeschichte der Europäischen Gemeinschaften offenbart ein breites Spektrum und eine dynamische Entwicklung politischer, juristischer und kultureller Normen. Beispielhaft wurden in diesem Aufsatz die bemerkenswerte Gegenläufigkeit von intergouvernementalen Normen in der politischen Sphäre sowie von föderalistischen Normen im Bereich des europäischen Rechts besprochen. Außerdem wurde die normative Ausdifferenzierung im Verlauf der Integrationsentwicklung thematisiert. Im Graubereich von nationalem, europäischem und Völkerrecht schrieb das Luxemburger Gentlemen‘s Agreement von 1966 ein besonders wichtiges Kapitel in der Normengeschichte der europäischen Einigung. So wie es die öffentliche politische Arena, die Parlamente und Medien polarisierte, so unterschiedlich und gegensätzlich reagierten auch nationale und gemeinschaftliche Verwaltungen auf die Option eines informellen Vetorechts. Die Spitzen der Außenämter in den großen Mitgliedstaaten schätzten die politischen Handlungsräume, die ihnen das Luxemburger Arrangement bei der Absicherung ihrer nationalen Partikularinteressen verschaffte, aber auch die konsolidierende und das Vertrauen fördernde Wirkung der »Ausnahmeklausel« von Luxemburg. So traf der Gentlemen’s Deal den Nerv der Zeit und spiegelte das allgemeine Empfinden in politischen und Verwaltungskreisen, dass die im Aufbau befindliche Gemeinschaft einen Schutzmechanismus für den einzelnen Mitgliedstaat brauche, solange eine Interessenkonvergenz und eine europäische Öffentlichkeit noch in weiter Ferne lagen. Mit dem Luxemburger Kompromiss verfestigte sich diese seit Gründung der Gemeinschaften latent vorhandene Überzeugung zur dominierenden und natürlichen Verfahrensnorm bei der Entscheidungsfindung im EWG-Ministerrat. Der natürliche Modus der Einstimmigkeit wiederum eröffnete neue politische Handlungsoptionen, die über eine Phase der Konsolidierung in den 1970er-Jahren hinaus einen Ausbau der Integration und des institutionellen Bestands in den 1980er- und 1990er-Jahren ermöglichten. Die Vertiefung der Integration und die Verflechtung und Annäherung der Mitgliedstaaten wiederum führten ab den späten 1970er-Jahren unübersehbar zu einem schleichenden Wandel der Einstimmigkeitskultur und der mit ihr verbundenen Normen und Werte.

Historisch bedeutsam wurde die Abmachung von Luxemburg vor allem durch ihre politische, soziale und moralische Verbindlichkeit, und weniger durch ihren zweifelhaften Rechtscharakter. Angesiedelt im Spannungsfeld von politischen und sozialen Interessen, Erwartungen, Gewohnheiten und Leitgedanken, wurde das Gentlemen’s Agreement oft als »Soft Law« der Europäischen Gemeinschaften eingestuft. Doch im weiteren historischen Verlauf polarisierte das informelle Arrangement zunehmend. Unter den kleineren Mitgliedstaaten fühlten sich einige Regierungen, wie die dänische oder später die griechische, durch den Luxemburger Kompromiss zwar gut geschützt. Doch andere – darunter die Beneluxländer – versprachen sich vom Abbau des informellen Vetos Gleichberechtigung und gleiche Teilhabe an der Integration und Kooperation. Vornehmlich aus dieser Ländergruppe kamen auch die ersten Initiativen zur institutionellen und demokratischen Reform der Gemeinschaften. Kernbestand des Reformdiskurses war der Imperativ des effizienten Verwaltungshandelns, wobei sich die Reformer von der Überwindung des Luxemburger Arrangements eine entscheidende Optimierung der Verwaltungsvorgänge versprachen. So verwob sich die Debatte über »Luxemburg« im Laufe der Jahre mit weiteren Anliegen, etwa der Demokratisierung und der Parlamentarisierung der Gemeinschaften. Die vom Luxemburger Arrangement kristallisierten Konflikte über Unilateralismus, Solidarität, Vertrauen und Effizienz sind besonders geeignet, den prozesshaften Charakter von Normativität zu veranschaulichen, denn erst in der politischen und sozialen Interaktion brachten die beteiligten Akteure ihre normativen Vorstellungen zur Geltung.

About the Author

Philip Bajon is a trained historian and currently a research fellow at the Max Planck Institute for European Legal History in Frankfurt (Main). He obtained his PhD from Université Sorbonne and Universität Duisburg-Essen. Before coming to Frankfurt, he held positions and fellowships inter alia at the European University Institute Florence and at the Hebrew University of Jerusalem. He taught European Studies and Cold War Studies. His current research focuses on the institutional and legal culture of the European Union, and more specifically on Euroscepticism and crises in the history of European integration.